Засідання Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України, яке відбулося 10 жовтня 2013 року мало тематичний характер і було присвячене перспективам модернізації правового регулювання інститутів демократії участі на місцях.
Ця тема не нова для Координаційної ради.
Ще в 2012 році Координаційна рада у цілому підтримала проект Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яку спільними зусиллями розробили фахівці Міністерства регіональної розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства з експертами Офісу Ради Європи в Україні. Саме тоді ми увійшли в процес напрацювання пропозицій щодо реформи місцевого самоврядування і продовжуємо вести цю тему і надалі.
Сьогодні нам вдалося розробити та погодити остаточний текст проекту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, який, як ми сподіваємося, в найближчий час буде підписаний і дасть старт довгоочікуваній реформі.
На засіданні було запропоновано Концепцію модернізації системи організаційно-правового забезпечення місцевої демократії в Україні, яку розробили експерти Комісії з питань адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування Конституційної Асамблеї. Документ потребує всебічного вивчення та обговорення оскільки планується як один із стратегічних документів реформування місцевого самоврядування та модернізації місцевої демократії в Україні.
Важливим елементом реформування системи місцевого самоврядування є модернізація правового регулювання інститутів демократії участі на місцях для підвищення їх ефективності, сприяння місцевому розвитку за рахунок створення належних умов для участі членів територіальних громад в управлінні місцевими справами.
Місцеві влади в Європі вже давно перестали ідентифікувати себе як “постачальники послуг”, натомість сформували нову філософію управління під загальним визначенням “прискорення розвитку громад”.
Сьогодні поняття місцевої влади визначається як: поєднання формальних і неформальних правил, структур і процесів, завдяки яким зацікавлені люди на місцях колективно вирішують свої проблеми і задовольняють соціальні потреби. Кожна сторона вносить в цей процес свої цінні якості, можливості і ресурси. Європейське місцеве самоврядування якісно розвивається, відбувається пошук нових форм демократії участі, місцеві громади делегують повноваження з надання публічних послуг громадських організаціям, впроваджується система надання послуг через Інтернет тощо.
Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування в далекому 1997 році. Але основні положення цього фундаментального документу, в силу різних причин так і не були імплементовані в український правовий простір та практику.
Мова також йде про впровадження європейських стандартів у сфері місцевої демократії, що передбачені:
– Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади (обов’язкова для України, відповідно до Постанови Верховної Ради України від 14 липня 1993 року)
– Додатковий протокол до Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо права участі громадян у діяльності органів місцевого самоврядування
– Європейська конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року.
– Європейська Хартія щодо участі молоді у громадському житті на місцевому та регіональному рівнях (Ця Хартія не має статусу конвенції, була прийнята Конгресом місцевих та регіональних влад Ради Європи на 10-й пленарній сесії 21 травня 2003 року)
– Рекомендація 19 (2001) Комітету Міністрів Ради Європи «Про участь громадян у громадському житті на місцевому рівні» (ухвалена 6 грудня 2001 року), які є по суті принципами, на яких мають базуватися інструменти місцевої демократії.
Європейські принципи в сфері демократії участі передбачають – пріоритет прав територіальної громади, а метою запровадження інструментів участі є створення механізму реалізації прав членів територіальної громади, тому вони не можуть підлягати необґрунтованим обмеженням чи перешкодам.
Це також чіткість процедури та простота – визначення прав та обов’язків має бути однозначним. Процедура має складатися з мінімальної кількості елементів, існування яких обумовлено практичною необхідністю для організації.
Зручність процедури для участі громадян — це одна з основних умов її успішності.
Публічність та відкритість – інформування громадян в процесі застосування інструментів місцевої демократії має відбуватися на кожному етапі реалізації інструменту, а механізми участі мають забезпечувати реальний вплив на прийняття рішень органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Відповідні ресурси – реалізація механізмів участі повинна бути підкріплена відповідними людськими, технічними і фінансовими ресурсами для їх організації.
Обов’язковість проведення – нормативно має бути визначено в яких окремих випадках (питаннях) інструменти мають застосовувати обов’язково.
Підзвітність – органи і посадові особи, що організовують застосування механізмів, повинні, по-перше, звітувати про використання інструментів і врахування та причин не врахування пропозицій громадськості; по-друге, створювати та висвітлювати інформацію так, щоб була можливість для внутрішнього та зовнішнього моніторингу.
Це ті принципи, на яких базується і модернізація системи організаційно-правового забезпечення місцевої демократії в Україні. Вони мають бути відображені в законопроектних документах та проектах нормативних актів, які ми спільними зусиллями маємо розробити, прийняти та запровадити вже в короткостроковій перспективі.
Демократична модель державного управління передбачає активну участь громадян та груп інтересів у процесі прийняття рішень. Це вимагає наявності відповідних правових механізмів та процедур, які, з одного боку, дозволяють громадянам здійснювати вплив на процес прийняття рішень, а з іншого — дають можливість швидко й ефективно ухвалювати ці рішення.
Законодавство України закріплює достатньо широке коло форм місцевої демократії: вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів, місцеві референдуми, загальні збори (конференції), громадські слухання, місцеві ініціативи, діяльність органів самоорганізації населення тощо. Але члени більшості територіальних громад України не можуть належним чином скористатися цими формами на практиці через відсутність належних організаційно-правових механізмів, які мають бути закріплені у статутах територіальних громад та інших локальних нормативно-правових актах.
Аналіз норм українського законодавства свідчить, що референдум та вибори не вичерпують всіх форми безпосередньої демократії і можуть бути конкретизовані нормами загальнодержавних та місцевих нормативно-правових актів.
Тому ми на минулому засіданні Координаційної ради 4 червня 2013 року затвердили План законодавчих робіт із створення належної системи місцевої демократії в Україні та передала його до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування для того, щоб упродовж 2013 року завершити цю роботу.
У процесі модернізації системи організаційно-правового забезпечення місцевої демократії мають бути вирішені наступні завдання:
– створено правові, організаційні та фінансові умови на загальнодержавному та місцевому рівнях для забезпечення участі членів територіальних громад та інститутів громадянського суспільства у реалізації усіх законних форм місцевої демократії;
– забезпечена можливість участі громадськості у формуванні та реалізації місцевої політики через додержання органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої вади принципів відкритості та прозорості своєї діяльності.
Також Координаційна рада включилася в процес доопрацювання проекту закону України про місцевий референдум (реєстр. № 0867). При профільному комітеті Верховної Ради України створено робочу групу, куди увійшли представники Адміністрації Президента України, члени Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства, незалежні експерти та представники інститутів громадянського суспільства.
Доопрацювати проект Закону України № 0867 «Про місцевий референдум» для розгляду його Верховною Радою України у другому читанні з урахуванням таких вимог:
– спрощення процедури ініціювання місцевого референдуму та наближення її до європейських практик;
– забезпечення рівності доступу до засобів масової інформації та об’єктивності висвітлення органами влади позицій усіх сторін під час інформування про перебіг місцевого референдуму;
– уніфікація статусу спостерігачів під час проведення референдумів та виборів усіх рівнів;
– забезпечення рівності можливостей усіх суб’єктів місцевого референдуму та максимальну прозорості його фінансування;
– запровадження дієвого механізму оскарження рішень, дій та бездіяльності відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування стосовно призначення, підготовки та проведення місцевого референдуму;
– впровадження дієвого механізму контролю за виконанням рішень, ухвалених на місцевих референдумах, та забезпечення їх імплементації.
Зараз експерти Координаційної ради напрацьовують пропозиції щодо внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, якими мають бути передбачені:
– включення до системи місцевого самоврядування інституту старост поряд із органами самоорганізації населення;
– обов’язковість створення консультативно-дорадчих органів при виконавчих комітетах місцевих рад для проведення консультацій з громадськістю;
– можливість проведення інститутами громадянського суспільства громадської експертизи проектів рішень, рішень та діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Урахувати, що створення консультативно-дорадчих органів та проведення громадських експертиз здійснюється в порядку, аналогічному тому, що визначений Кабінетом Міністрів України для органів виконавчої влади.
На черзі стоїть завдання прийняти у новій редакції Закон України “Про органи самоорганізації населення”. З цього питання виступив член Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства Андрій Семенович Крупник.
Необхідно також прийняти Закон України “Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання” із одночасним скасуванням Постанови Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року № 3748-XII “Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні”. На цю тему нам доповів Олексій Сергійович Орловський.
В найближчий час Верховна Рада України має розглянути законопроект “Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення” (реєстр. № 0866). Тому Координаційна рада має якнайшвидше долучитися до доопрацювання остаточної редакції проекту Закону, перед внесенням його до парламенту.
Повертаючись до планів Координаційної ради та профільного парламентського Комітету, хотіла б відзначити таку новацію як прийняття проекту Закону України «Про відкритість використання публічних коштів» (реєстр. № 2012а). Попри те, що саме поняття “публічні кошти” відсутнє в українському законодавстві, ця ініціатива значно покращить ситуацію в сфері запобігання та боротьби з корупцією. Окрім того, питання відкритості місцевих бюджетів є важливим для модернізації всієї системи місцевого самоврядування.
Існуючі норми щодо публічного доступу та інформаційної відкритості з питань використання публічних коштів мають фрагментарний, розмитий і несистемний характер, що суттєво звужує права громадян на публічний доступ до щодо використання їх коштів як платників податків.
За відсутності ефективної організаційно-правової системи публічного доступу та інформаційної відкритості щодо використання публічних коштів виникають істотні ризики спотворення прав громадян на інформацію та конституційне право на здійснення влади, приховування корупційних діянь та уникнення відповідальності за їх вчинення, що в цілому знижує ефективність використання обмежених суспільних фінансових ресурсів та не сприяє довірі громадян до інститутів держави і місцевого самоврядування.
Діяльність депутатів, міських або сільських голів, службовців виконавчих органів потребує більшої ефективності, підзвітності та відповідальності перед громадою. Інститут підзвітності не є панацеєю у діалозі “влада – громада”. Це – реальний демократичний механізм та індикатор відкритості місцевої влади.
Одним із основних принципів здійснення місцевого самоврядування відповідно до ст.4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб.
В якості позитивної практики хочу відзначити проведення звітів виконавчих органів про свою роботу за попередній рік у місті Львові, Вінниці та ряді інших міст. Позитивною також є практика, наприклад, таких міст, як Ковель (Волинська область), Мелітополь (Запорізька область), Бердичів і Коростень (Житомирська область), у проведенні звітів на відкритих зустрічах із громадянами.
Але подібні практики не є надто поширеними в системі місцевого самоврядування. Як стверджують експерти “Інформаційно-правового центру “Наше право”, підзвітність органів і посадових осіб перед територіальною громадою є одним із важливих механізмів забезпечення відкритості їх діяльності, покращення участі членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні та доступу до публічної інформації. Тому в цій сфері нам доведеться також добре попрацювати.
Дискусійним питанням є законодавчо-нормативне врегулювання питання місцевих ініціатив та громадських слухань. У нас доповідає сьогодні з цього питання Максим Валерійович Лациба.
Аналіз наявних положень про громадські слухання, місцеву ініціативу та загальні збори громадян дає змогу дійти висновку, що процедури реалізації цих прав громадян значно ускладнено, запроваджено значні дискримінаційні обмеження, що не відповідають нормам чинного законодавства. Фактично ці положення не лише обмежують, але й подекуди унеможливлюють право громадян на участь у процесі ухвалення рішень. Норми статутів міст і положень сформульовані в першу чергу для зручності органів місцевого самоврядування, а не громадян, існує значне обмеження суб’єктів ініціювання громадських слухань або місцевих ініціатив, не чітко прописано процедури врахування рішень слухань або розгляду місцевих ініціатив на засіданні місцевих рад, встановлюються занадто високі вимоги по кількості підписів мешканців на підтримку слухань.
У той же час, статути прийняті у менше ніж в 20% територіальних громад України. Отже, члени решти 80% територіальних громад фактично позбавлені права належним чином реалізовувати свої конституційні права на участь у формуванні та реалізації місцевої політики.
В Плані законодавчих робіт ми передбачили розробку відповідних законопроектів, проте існує й інший підхід – врегулювати ці питання шляхом внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ухвалення під нормативних актів та актів органів місцевого самоврядування. Тому це питання має бути вивчене Робочою групою з питань місцевої демократії та самоорганізації населення і, в разі потреби, відповідні законопроекти мають бути швидко та якісно виписані та внесені у Парламент.
Великі перспективи для розвитку демократії участі на місцях відкриваються завдяки інформаційним технологіям. Вони пропонують нові підходи в менеджменті і наданні суспільних послуг. Потенціал використання електронного управління, який створює широкі взаємозв’язки між чиновниками і місцевими жителями, особливо великий на місцевому рівні. Я маю на увазі такі новітні підходи, які ВІКІ-управління (співуправління громадою мешканців та місцевої влади в режимі інтерактивного діалогу), системи інтерактивних ГІС (гео-інформаційної служби) тощо.
На початку 2000-х рр генеральний секретар Європейської дослідницької асоціації місцевого самоврядування (ЕLGАR) проф. Філіп де Брюке, назвав місцеве самоврядування мірилом, яке дозволяє оцінити ступінь розвитку демократії в державі.
Ця заява знайшла своє продовження в принципах, які задекларував Європейський комітет з питань місцевої та регіональної демократії Ради Європи щодо демократії участі на місцях:
- «Участь громадян є ключовим елементом у забезпеченні легітимності рішення органів місцевого самоврядування.
- Тільки тісна взаємодія з громадянами допомагає владі виробити оптимальні шляхи для самовдосконалення та покращення якості своєї роботи.
- Участь громадян має суттєву цінність для розвитку почуття громадянства, належності до певної спільноти» (Діяльність щодо впровадження принципу No1 Європейської Стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні «Чесне проведення виборів, представництво та участь». Впровадження діагностичного інструменту Ради Європи щодо участі громадян у суспільно-політичному житті на місцевому рівні (CLEAR)»).
Власне ці тези і є вираженням філософії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства, якими керується Координаційна рада у своїй діяльності.
