Сергій Чернов: в результаті реформи отримаємо збалансовану і ефективну систему регіонального управління

Проблема вдосконалення інституту вітчизняного місцевого самоврядування, а разом з тим і всієї державної політики щодо регіонів давно набула актуальності, й відповідний процес триває роками, як, до речі, й обговорення цієї теми.

Відверто кажучи, ще з набуттям Україною незалежності потрібно було докорінно переглянути всю систему регіонального управління. Але за 20 років кардинальних зрушень не відбулося. Було ухвалено низку законодавчих актів, що регулюють питання регіонального розвитку, діяльність органів самоврядування і виконавчої влади на місцях. Верховна Рада ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, але її положення не узгоджуються з прийнятою за рік до того Конституцією України. Тож, Україна, відповідно до взятих на себе міжнародних зобов’язань, мала внести відповідні зміни до Основного закону, чого так і не відбулося. В цілому, вітчизняне місцеве самоврядування залишається на законодавчому рівні, зафіксованому Конституцією 1996 року. Та головне – до останнього часу не було офіційно затвердженої концепції реформ, де було б визначено мету і способи її досягнення.

Нарешті, ми отримали зведений в єдину систему комплекс заходів, представлений як Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

З ініціативою реформи місцевого самоврядування виступив Президент України Віктор Янукович наприкінці 2011 року під час Міжнародних муніципальних слухань «Розвиток належного врядування на місцевому та регіональному рівнях». Голова держави наголосив, що основою реформування має бути розширення прав територіальних громад, децентралізація влади та нова якість адміністративних послуг населенню.

Проект Концепції було підготовлено за активної участі Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області, фахівців Національної академії правових наук України. В роботі над проектом Концепції взяли участь представники всіх регіонів України під егідою територіальних асоціацій органів місцевого самоврядування.

Підготовка проекту Концепції була тривалою. До неї долучилися Міністерство регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, його було підтримано Конституційною Асамблеєю, Координаційною радою з питань розвитку громадянського суспільства та 21 березня розглянуто на засіданні Ради регіонів при Президентові України, а 8 квітня схвалено Урядом. Було проведено ретельний аналіз положень Концепції вітчизняними і закордонними експертами. Тож це зважений і вивірений документ, який можна представити громадськості.

Концепцією заплановано проведення реформи у два етапи.

На першому етапі (2013-2015 рр.) передбачається належне для проведення реформи правове поле. Забезпечити умови для розвитку демократії участі, право громад на об’єднання та кооперацію, уніфікувати та стандартизувати адміністративні та соціальні послуги, розпочати масштабну програму інформаційного супроводження реформи.

Реалізація першого етапу має закласти підвалини сталої довгострокової і прогнозованої регіональної політики.

На другому етапі (2015-2020 рр.) передбачається законодавчо врегулювати систему адміністративно-територіального устрою, завершити формування законодавчої бази для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі.

В результаті отримаємо збалансовану і ефективну систему регіонального управління з чітким і логічним розподілом повноважень, яка повною мірою відповідатиме Європейській хартії місцевого самоврядування.

Державні повноваження – це те, що в принципі не можна передавати. Делеговані – ті, що доцільно передати. Власні – ті, що обов’язково необхідно залишити за місцевим самоврядуванням.

Пропоную до вашої уваги основні проблеми і шляхи їх вирішення, визначені Концепцією.

Перш за все, необхідно підвищити ефективність управління розвитком регіонів, для чого вдосконалення потребує вся система територіальної організації влади.

Відсутність цілісної території у адміністративно-територіальної одиниці базового рівня призводить до такого прикрого явища, як перебування територіальної громади у складі іншої територіальної громади або іншої адміністративно-територіальної одиниці (так звані «матрьошки»).

Приклад: В цілому по Україні таких «матрьошок» 89. У Харківській області: місто Лозова – 3 ради і 7 населених пунктів, місто Куп’янськ – 2 ради і 3 населених пункти, місто Харків – 1 рада (минулого року після зміни меж міста Харкова Кулиничівська селищна рада увійшла до Харкова територіально).

Місто Ялта включає в себе 9 рад і 31 населений пункт, деякі з них не межують з містом і знаходяться на відстані у десятки кілометрів.
В Україні 93 міста з населенням менше 10 тисяч чоловік і 47 селищ з населенням більше 10 тисяч.
Це не суха статистика. За цим тарифи, земельні питання, тощо.

Як результат – конфлікт компетенцій, малоефективне управління розвитком територій.

Концепція чітко формулює критерії для адміністративно-територіальних одиниць різних рівнів.

У межах адміністративно-територіальної одиниці не може бути інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня, території не можуть бути розірваними або мати анклави.

За Концепцією адміністративно-територіальний устрій складається з трьох рівнів з відповідними органами місцевого самоврядування:
– Базовий (сільська, селищна, міська ради);
– Районний;
– Обласний;
На всіх трьох рівнях ради мають право формувати власні виконавчі органи.

Питання створення виконавчих органів при районних та обласних радах тягне за собою перегляд повноважень відповідних державних органів виконавчої влади, тобто районних та обласних державних адміністрацій, а з ними – територіальних управлінь органів державної влади.

Тож на сьогодні однією з гострих проблем в системі регіонального управління залишається конфлікт компетенцій представницької і виконавчої влади на місцях, а також численних контролюючих органів.

Навіть зараз однією з гострих проблем в системі регіонального управління залишається конфлікт компетенцій представницької, виконавчої влади на місцях, а також численних контролюючих органів.

Тільки в Харківській області в структурних підрозділахоблдержадміністрації і райдержадміністрацій області працює понад 3 тисячі  співробітників, в Харківській обласній і районних радах близько 500 осіб. А в територіальних управліннях, що здійснюють контролюючі функції, працює понад 10 тисяч осіб.
Нещодавно Харківська область очолила рейтинг інвестиційної привабливості серед українських регіонів. Але зрозуміло, що наш потенціал повністю не розкритий. І на заваді більш ефективному залученню інвесторів стоїть саме зарегульованість і надмірна кількість контролюючих інстанцій. Це не провина людей, які там працюють, а хибність самої системи, що заважає формуватися середньому класу – основі стабільності держави. 

При цьому, одна з головних проблем сьогодення – навести лад у сфері надання послуг, забезпечити їх якість і доступність для населення.

До речі, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України розпочало обговорення проекту Закону України «Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання».

На другому етапі реалізації Концепції ця проблема вирішується черезрозмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності. Принцип, коли всі питання, які спроможна ефективно вирішувати, скажімо, сільська рада, належать до її повноважень, аналогічно з районним та обласним рівнем.

Наприклад: Законодавство Франції доповнює принцип субсидіарності положенням, згідно з яким повноваження має здійснюватися в повному обсязі на том рівні влади, де воно може здійснюватися найбільш ефективно.  

Також Концепція передбачає чітке розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади. Державним адміністраціям належатиме функція контролю за діяльністю самоврядування та якістю адміністративних послуг, координації діяльності місцевих органів виконавчої влади, в тому числі територіальних представництв контролюючих органів.

Не треба сприймати передачу повноважень як перерозподіл влади. Йдеться про розподіл відповідальності між різними гілками влади за безпосередньої участи населення в управлінні. 

Зрозуміло, що при передачі повноважень на місця необхідно кардинально переглянути і вдосконалити бюджетні відносини, створити належні матеріальні, фінансові та організаційні умови для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) і делегованих державою повноважень.

Делеговані державою повноваження мають бути профінансовані повністю.

Рівень місцевих бюджетів у перерахунку на одного мешканця не може бути меншим ніж рівень державного бюджету.

Сьогодні з майже 12 тисяч місцевих бюджетів 5,5 тисяч, тобто близько половини, дотаційні на 70 відсотків і більше.

Майже півтисячі територіальних громад на 90 відсотків утримуються за рахунок коштів державного бюджету.

Тільки в 2013 році дефіцит фінансових ресурсів місцевих бюджетів на виконання делегованих державою місцевому самоврядуванню повноважень складає майже 30 млрд. грн. Бюджетна сфера органів місцевого самоврядування забезпечується лише на три чверті від реальної потреби.

За результатами 2012 р. власні доходи в місцевих бюджетах склали в середньому 7,4% – найменше серед країн Європи.

В Харківській області:
Кількість бюджетів 485
З них з дотацією вирівнювання 400
Сума дотацій 2 млрд 140 млн грн.
Всі районні і міські (обласного значення) бюджети області дотаційні
Бюджетна сфера забезпечується на 75% від реальної потреби
Власні доходи місцевих бюджетів області становлять 10%
Питома вага дотації вирівнювання – до 30 %
В містах Ізюм і Первомайський дотація вирівнювання складає 71% та 74% відповідно.

Щоб створити належні матеріальні та організаційні умови для здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень, у Концепції передбачається  кардинально змінити ситуацію.

Обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету розраховується на основі уніфікованих стандартів надання адміністративних та соціальних послуг. Дотація вирівнювання надається безпосередньо кожному місцевому бюджету.

Фінансову основу здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень становлять податки та збори, які за своєю природою зв’язані з відповідною територією. Суттєво розширюються права органів місцевого самоврядування щодо визначення податкової бази та регулювання ставок оподаткування.

Матеріальною основою місцевого самоврядування повинні бути ресурси, серед іншого земля, що є у власності територіальних громад.

Згідно з Концепцією територіальні громади повинні отримати право об’єднувати ресурси в рамках співробітництва територіальних громад – спільні програми, надання адміністративних послуг.

Так ми підходимо до наступного питання. Проблема сільських населених пунктів, де невпинно скорочується чисельність мешканців.

Якщо у 2001 році в Харківській області налічувалося 11 населених пунктів, де не проживало жодної людини, то за десятиріччя, що минуло, на наших очах таких населених пунктів стало вже 29. У 136 населених пунктах проживає від 1 до 10 чоловік. Ще 348 населених пунктів мають населення не більше 50 осіб. Давайте об’єднаємо цифри і побачимо, що з 1680 населених пунктів у Харківській області 513 (майже третина) – на межі. І поки що це явище має стійку тенденцію до зростання з урахуванням демографічних і міграційних процесів. І Харківська область тут не найгірша, демонструючи останні роки позитивну демографічну динаміку, яку треба перенести у село.

Цифри наведено вам не для того, щоб когось налякати, а щоб кожен у цій залі, проаналізувавши відповідну ситуацію у своєму населеному пункті, районі, прийняв правильне управлінське рішення.

В Україні починаючи з 1991 року чисельність сільського населення зменшилася на 2,5 млн. осіб, а кількість сільських населених пунктів — на 348 одиниць. Разом з тим кількість сільських рад збільшилася на 1067 одиниць.

При цьому майже 12 тис. територіальних громад (більш як половина) має чисельність жителів до 3 тис. осіб, з них близько 5 тис. громад — до 1 тис. осіб, а понад тисячу громад — до 500 осіб, у більшості з яких не утвореновідповідно до законодавства виконавчих органів місцевих рад, немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Органи місцевого самоврядування таких громад фактично не можуть здійснювати надані їм законом повноваження. У таких громадах мова вже не про самоуправління, а про кволе управління.

Для вирішення цієї проблеми в Концепції закладено нормищодо реалізації права територіальних громад на добровільне об’єднання. При цьому передбачається надання обов’язкової і одночасної державної підтримки новоутвореним об’єднаним громадам для поліпшення власної інфраструктури. 

Передбачається запровадити співпрацю територіальних громад на засадах ресурсно-організаційної кооперації; прийняти закони про співробітництво територіальних громад, про внесення змін до Бюджетного кодексу (щодо визначення основних засад фінансування проектів такого співробітництва).

Укрупнення громад та розвиток співпраці між ними – шлях, яким пройшла більшість країн Європи.

Приклад: Країни Європи провели відповідні реформи у другій половині ХХ століття. Норвегія скоротила число своїх муніципалітетів на 40%, Німеччина – на 41%, Швеція – 74%, Данія – 75%, Велика Британія – на 79%.

Україна має знайти власну модель, яка б враховувала і кращий світовий досвід, і національну специфіку, регіональні особливості, історичну спадщину та менталітет населення.

Харківщина, як і інші регіони, вже робить перші кроки, запроваджуючи різні форми міжрегіонального співробітництва та кооперації між громадами.

Світовий досвід підтверджує, що це не тільки ефективний спосіб вдосконалення системи управління розвитком територій. Спроможні громади, при наявності необхідних повноважень та ініціативи, здатні налагоджувати плідну міжрегіональну співпрацю, створюючи ефективну і гнучку систему протидії глобальним викликам сучасного світу.

Приклад: В Данії муніципалітети Холстебро и Струер навіть організували товариство для будівництва та експлуатації аеропорту. Капітал товариства формувався із внесків партнерів і кредитних коштів. Інші чотири муніципалітети створили товариство для зведення фабрики з утилізації побутових і промислових відходів в місті Х’єррінг.

Перші приклади подібної співпраці з’явилися і в нашій державі.

У Національному плані дій на 2013 рік Президент визначив як пріоритетне завдання – розроблення та внесення на розгляд Верховної Ради проекту Закону про право територіальних громад на об’єднання та проекту Закону про співробітництво територіальних громад.

Звісно, успішно завершити такий складний процес, як об’єднання громад, неможливо без широкої підтримки населення.

А це вже наступне питання.

Ми маємо визнати, що населення, як правило, із недовірою ставиться до влади і має певні стереотипи і щодо посадовців, і щодо депутатів місцевих рад.

Концепція ставить за мету максимальне залучення населення до прийняття управлінських рішень, сприяння розвитку форм демократії участі на місцях.

Надання загальним зборам громадян за місцем проживання, згідно із законом, широкого права громадського контролю за владою. Створення при органах місцевого самоврядування консультативно-дорадчих органів для проведення консультацій з громадськістю. Забезпечення права територіальних громад на місцевий референдум.

Минулого року Верховною Радою був прийнятий Закон «Про громадські об’єднання. До Національного плану дій на 2013 рік Президент вніс внесення на розгляд Парламенту законопроектів «Про місцевий референдум» та «Про органи самоорганізації населення» в новій редакції.

У результаті реформи має з’явитися свідома громада, яка не стане очікувати «милості божої» чи державної, а буде здатна ставити питання розвитку територій, знаходити шляхи їх розв’язання самостійно або через кооперацію із сусідами.

Але ні в якому разі у вас не має скластися враження, що реформа перекладе на громаду чи органи самоорганізації населення всю відповідальність за розвиток територій.

Довіру в населення влада може отримати через співпрацю з громадськістю, і вона повинна так робити. Надання послуг, організаційні й виконавчі функції мають здійснювати посадовці, яким довіряють і які користуються авторитетом у людей, досвідчені, відповідальні менеджери, професіонали своєї справи, які вміють знаходити правильні рішення, не боятися освоювати нові методи і практики. А також депутати місцевих рад, які повною мірою усвідомлюють свою відповідальність перед виборцями і здатні працювати на користь громад, чиї інтереси представляють.

Звідси постає питання підготовки кадрів.

Зараз ми змушені констатувати зниження кваліфікаційного рівня посадових осіб, що призводить до низької ефективності управлінських рішень. Але на це є об’єктивні причини – недостатня конкурентоспроможність органів місцевого самоврядування на ринку праці, зниження рівня престижності посад.

Потрібно:
Перше, законодавчо врегулювати питання служби в органах місцевого самоврядування.

На жаль, закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» Верховною Радою не прийнято. Він разом із Законом «Про державну службу» мають доповнювати один одного, з урахуванням специфіки роботи в тій чи іншій сфері.

Доопрацювання та внесення на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України про внесення змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено Президентом в Національному плані дій на поточний рік.

Друге, запровадити систему безперервної освіти службовців органів місцевого самоврядування і підготовки депутатів місцевих рад.

Приклад: У Європі велика увага приділяється підвищенню кваліфікації, мотивації до навчання та перепідготовки муніципальних службовців. При Конгресі місцевих та регіональних влад Ради Європи створено Європейську мережу підготовки кадрів для місцевих та регіональних влад.

Таким чином, формується особлива система відносин між місцевою владою і громадами, а громадяни з дитинства вчаться брати участь у житті громади і прищеплюється відповідне ставлення до органів місцевого самоврядування. Громада має забути прислів’я «моя хата скраю».

В українських регіонах також є свій досвід популяризації місцевого самоврядування у молоді. Так Харківською обласною радою серед учнів старших класів і студентства краю проводиться конкурс «Місцеве самоврядування – це ми».

Моя особиста точка зору, що до виборів на посади керівників місцевого самоврядування мають допускатися претенденти, які мають належну освіту і кваліфікацію, навіть певну довідку про стан здоров’я, тобто особи, які можуть взяти на себе відповідальність за довіру, яку їм надає громада, і ефективно виконувати посадові обов’язки протягом всієї каденції.

Підвищення громадської активності та нові підходи до підготовки посадовців мають сформувати наступну модель: влада через консультації із громадськістю визначає пріоритети і задачі, разом, знов-таки через консультації, визначають шляхи їх розв’язання. Досвід, професіоналізм і ділові якості посадовця – на службу громаді.

Таким чином можна досягти консенсусу між громадськістю та владою, без якого неможливо реалізувати такі масштабні й тривалі реформи.

Для цього потрібно розуміння і підтримка з боку населення, місцевої та регіональної влади. Отже наша головна задача – роз’яснити людям суть цієї реформи, які переваги отримає кожна громада, кожна родина, коли Концепція реформування місцевого самоврядування буде втілена у життя.

Всі ми маємо усвідомити, що в України з’явився історичний шанс – зробити важливий крок у державному будівництві, але, якщо нічого не робити, змін не буде. Краще нам усім об’єднуватись сьогодні для вирішення існуючих проблем, оскільки завтра їх вирішувати буде набагато складніше.

Реформа, закладена в Концепцію, не самоціль, а відповідь на потребу суспільства. Відмовитися від неї ми можемо тільки за умови, що нас усе влаштовує. Реформа місцевого самоврядування має увійти в органічний симбіоз із процесом вдосконалення системи освіти, охорони здоров’я, ЖКГ як невід’ємна складова модернізації України.

Альтернативи реформі немає, це історичний шлях, яким має пройти Україна як демократична європейська держава. Ми сьогодні повинні працювати заради дітей і онуків, які спитають в нас про невикористаний шанс.

Реформа місцевого самоврядування це іспит на зрілість для влади і суспільства, але, впевнений, ми успішно його складемо!