Правове регулювання загальних зборів громадян за місцем проживання

 

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до ст. 8 надає право членам територіальної громади безпосередньо брати участь у вирішення питань місцевого значення шляхом проведення загальних зборів громадян за місцем проживання.

Проте порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, відповідно до ч. 3 ст. 8 може визначатися статутом територіальної громади або окремим законом про загальні збори.

Закон України «Про місцева самоврядування в Україні» Стаття 8. Загальні збори громадян. 1. Загальні збори громадян за місцем проживання є  формою  їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. 2. Рішення  загальних  зборів  громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. 3. Порядок проведення загальних  зборів  громадян  за  місцем проживання   визначається   законом   та  статутом  територіальної громади.

Також на сьогоднішній день питання порядку проведення загальних зборів громадян за місцем проживання регулюється Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року.[1] Проте відповідно ст. 146 Конституції України питання організації місцевого самоврядування визначається законом.[2] Зазначена постанова була прийнята Верховною Радою України до прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Конституції України, таким чином діє виключно у частині, що не суперечить Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до даних дослідження Українського незалежного центру політичних досліджень, з 26 обласних центрів України, порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання урегульовано у 24 містах. У 19 містах порядок проведення зборів визначається статутами територіальних громади, у м. Харкові – Положенням «Про загальні збори громадян за місцем проживання в місті Харкові», яке ухвалено як додаток до статуту територіальної громади міста.

Міста Донецьк та Суми ухвалили окремі положення про загальні збори громадян, що суперечить ч. 3 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої порядок проведення зборів може визначатися виключно законом або статутом територіальної громади міста.

Міські ради міст Вінниця та Хмельницький у питанні проведення загальних зборів громадян за місцем проживання керуються статутом територіальної громади і Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні».

Статут територіальної громади міста Тернопіль містить загальні норми у частині проведення загальних зборів громадян, не регламентуючи порядку їх ініціювання, організації та проведення. Місцева рада також не ухвалила окремого положення про загальні збори в місті Тернопіль, яке б визначило відповідні процедури ініціювання.

Правового визначення реалізації членами територіальної громади права на проведення загальних зборів відсутнє у містах Житомир та Севастополь. Зокрема, статут територіальної громади міста Житомир був затверджений рішенням сесії міської ради у 2009 році, однак не пройшов обов’язкову державну реєстрацію в органах Міністерства юстиції України, відповідно не набув юридичної сили. Статут територіальної громади, який визначав би порядок реалізації права на місцеву ініціативу, відсутній також в місті Севастополь.

Таблиця 10. Правове регулювання загальних зборів у містах України

№	Місто	Регулювання
1.	Вінниця	Статут територіальної громади і Постанова Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні»
2.	Дніпропетровськ	Статут територіальної громади
3.	Донецьк	Статут територіальної громади і Положення про загальні збори громадян в м. Донецьку (Окреме рішення міської ради)
4.	Житомир	Статут територіальної громади міста Житомир не зареєстрований
5.	Запоріжжя	Статут територіальної громади
6.	Івано-Франківськ	Статут територіальної громади
7.	Київ	Статут територіальної громади
8.	Кіровоград	Статут територіальної громади
9.	Луганськ	Статут територіальної громади
10.	Львів	Статут територіальної громади
11.	Луцьк	Статут територіальної громади
12.	Миколаїв	Статут територіальної громади
13.	Одеса	Статут територіальної громади
14.	Полтава	Статут територіальної громади
15.	Рівне	Статут територіальної громади
16.	Суми	Статут територіальної громади і Положення про загальні збори громадян за місцем проживання (Окреме рішення міської ради)
17.	Тернопіль	Статут територіальної громади
18.	Ужгород	Статут територіальної громади
19.	Харків	Статут територіальної громади і Положення Про загальні збори громадян за місцем проживання в місті Харкові (Додаток до статуту)
20.	Херсон	Статут територіальної громади
21.	Хмельницький	Статут територіальної громади і Постанова Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні»
22.	Черкаси	Статут територіальної громади
23.	Чернівці	Статут територіальної громади
24.	Чернігів	Статут територіальної громади
25.	Сімферополь	Статут територіальної громади
26.	Севастополь	Статут територіальної громади міста Севастополь відсутній.

Ініціатори скликання загальних зборів

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», загальні збори є формою участі членів територіальної громади у вирішення питань місцевого значення. Закон окремо не визначає суб’єктів чи ініціаторів скликання загальних зборів, віддаючи право врегулювати дане питання до компетенції місцевих рад.

Оскільки загальні збори першочергово є формою участі членів громади, місцеві ради повинні спростити умови ініціювання та скликання зборів безпосередньо громадянами. Крім цього, відповідно до Закону України «Про органи самоорганізації населення», члени територіальної громади через проведення загальних зборів (конференцій) жителів за місцем проживання створюють органи самоорганізації населення. Таким чином, основними ініціаторами скликання загальних зборів громадян за місцем проживання є члени територіальної громади та органи самоорганізації населення.

Докладний перелік ініціаторів скликання загальних зборів громадян за місцем проживання у обласних центрах України наведено у Таблиці 11.

Таблиця 11. Ініціатори скликання загальних зборів

№	Місто	Ініціатори скликання загальних зборів
1.	Вінниця	1. Міський голова за власною ініціативою 2. За ініціативою органу самоорганізації населення 3. За пропозицією ініціативної групи членів територіальної громади
2.	Дніпропетровськ	1. Міський голова за власною ініціативою 2. За дорученням міського голови – голови районних у місті рад 3. За ініціативою депутата міської ради відповідного округу 4. За ініціативою не менше 10 членів територіальної громади
3.	Донецьк	1. Міський голова, голови районних у місті рад 2. Виконавчий комітет міської ради 3. Органи самоорганізації населення 4. Депутати міської (районної в місті) ради 5. Громадські об’єднання 6. Ініціативна група громадян: – для загальноміських зборів – 50 членів – для районних – 10 членів – для інших – 10 членів
4.	Житомир	Регулювання відсутнє
5.	Запоріжжя	1. Міський голова за власною ініціативою 2. За дорученням міського голови – голови районних у місті рад 3. За ініціативою депутатів міської ради 4. За ініціативою не менш 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
6.	Івано-Франківськ	1. Міський голова 2. Виконавчий комітет міської ради 3. Органи самоорганізації населення 4. Громадські об’єднання 5. Ініціативна група 6. На вимогу не менш як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
7.	Київ	1. Міський голова 2. Міська (районна у місті) рада, її виконавчі комітети 3. Органи самоорганізації населення 4. Депутати Верховної Ради України, обрані у відповідних мажоритарних виборчих округах 5. Депутати міської (районної у місті) ради 6. Ініціативна група членів територіальної громади
8.	Кіровоград	1. Міський голова за власною ініціативою 2. Виконавчий орган міської ради 3. Органи самоорганізації населення 4. Депутати міської ради 5. За пропозицією не менш як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
9.	Луганськ	1. Міський голова, голови районних у місті рад 2. Міська (районна у місті) рада 3. За ініціативою не менше 10 членів територіальної громади 4. Органи самоорганізації населення 5. Інші суб’єкти, яким діючим законодавством надане право на ініціювання проведення загальних зборів
10.	Львів	1. Міський голова за власною ініціативою 2. Міська рада 3. Органи самоорганізації населення 4. За пропозицією не менше ніж 10% від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
11.	Луцьк	Не визначено суб’єктів ініціювання
12.	Миколаїв	1. Міський голова 2. Виконавчий комітет міської ради 3. Органи самоорганізації населення 4. Збори скликаються за пропозиціями: – не менш як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території – міської ради – постійних комісій міської ради – депутатських фракцій (груп) – трудових колективів – об’єднань громадян
13.	Одеса	1. Міський голова 2. Депутати міської ради 3. Органи самоорганізації населення 4. Об’єднання громадян 5. Члени територіальної громади
14.	Полтава	1. Міський голова 2. Міська (районна у місті) рада 3. Голова районної у місті ради 4. Органи самоорганізації населення 5. За пропозицією не менш як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
15.	Рівне	1. Загальні збори скликаються за власною ініціативою: – міським головою – органами самоорганізації населення – депутатами міської ради відповідного виборчого округу – виконавчого комітету 2. Загальні збори скликаються по внутрішньо міських територіальних утвореннях (будинку, вулиці, кварталу тощо): – на вимогу більшості мешканців будинку – не менше 100 членів територіальної громади, які проживають на відповідній території 3. Загальні збори мешканців міста: – на вимогу не менше як 1000 членів територіальної громади – ініціативною групою громадян 4. У випадку, якщо йдеться про питання загальноміського значення: – посадовими особами місцевого самоврядування, визначеними міським головою або міською радою
16.	Суми	1. Міський голова 2. Органи самоорганізації населення 3. Ініціативна група у складі 7-11 членів територіальної громади за підтримки: – 10% мешканців будинку – для зборів будинку; – 10% мешканців вулиці – для збору вулиці; – 10% мешканців кварталу – для зборів кварталу; – 200 підписів – для зборів мікрорайону; – 2500 підписів – для зборів району міста; 4. Начальник управлінь територіями Зарічного та Ковпаківського у місті Суми районів;
17.	Тернопіль	Не визначено суб’єктів ініціювання
18.	Ужгород	1. Міський голова 2. Міська рада, виконавчий комітет ради 3. Комітети місцевого самоврядування 4. За пропозицією не менше як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
19.	Харків	1. Міський голова, голови районних у місті рад 2. Виконавчий комітет міської (районної в місті) ради 3. Ініціаторами можуть бути не менше як 1/3 від: – загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території – депутатів відповідної ради – членів постійної комісії – депутатської фракції (групи)
20.	Херсон	1. Міський голова 2. Депутати міської ради – не менше 1/3 від загального складу 3. Районні у місті ради 4. Органи самоорганізації населення 5. Ініціативна група громадян у складі не менше 20 членів громади – для проведення зборів багатоповерхових будинків, зборів кварталів, вулиць, і не менше 50 членів громади – для проведення зборів мікрорайонів та інших внутрішньо міських територіальних утворень за підтримки: – 200 підписів – для зборів мікрорайонів, інших внутрішньо міських територіальних утворень; – 3% підписів мешканців вулиці – для зборів вулиці; – 5% підписів мешканців кварталу – для зборів кварталу; – 10% підписів мешканців багатоквартирного будинку – для зборів будинку.
21.	Хмельницький	Не визначено суб’єктів ініціювання
22.	Черкаси	1. Міський голова 2. Депутати міської ради у кількості не менше 3 осіб 3. Органи самоорганізації населення 4. Ініціативна група громадян у кількості не менше 20 осіб – для проведення зборів у межах будинку, кварталу, вулиці, і не менше 50 осіб – для проведення зборів у межах мікрорайону.
23.	Чернівці	1. Міський голова, голови районних у місті рад 2. Виконавчий комітет міської (районної у місті) ради 3. Органи самоорганізації населення 4. За пропозицією не менше як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
24.	Чернігів	1. Міський голова, голови районних у місті рад 2. Виконавчий комітет міської (районної в місті) ради 3. Органи самоорганізації населення 4. За пропозицією не менше як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
25.	Сімферополь	1. Міський голова, голови районних у місті рад 2. Виконавчий комітет міської (районної в місті) ради 3. Органи самоорганізації населення 4. За ініціативою депутатів місцевою ради 5. За ініціативою не менше як 1% від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території
26.	Севастополь	Регулювання відсутнє

Відповідно до даних, наведених у Таблиці 11, у обласних центрах України, право ініціювання проведення зборів мають члени територіальної громади, органи самоорганізації населення, міський голова, міська рада та її виконавчі органи, депутати місцевої ради, депутатські групи, депутати Верховної Ради України, що були обрані у відповідних мажоритарних виборчих округах.

Статути територіальних громад міст Луцьк та Тернопіль не визначають суб’єктів, з ініціативи яких можуть бути скликані загальні збори громадян за місцем проживання.

З іншого боку, нормативно-правові акти місцевих рад створюють ряд бар’єрів, що перешкоджають членам територіальних громад проводити збори громадян за місцем проживання:

– залежність від рішення міського голови або місцевої ради

Члени територіальної громади у випадку скликання загальних зборів за місцем проживання залежать від рішення міського голови або іншого органу місцевого самоврядування, оскільки у деяких містах збори скликаються тільки за пропозицією членів територіальної громади, а не безпосередньо. Таким чином, нормативно-правові акти міст розділяють суб’єктів ініціювання та суб’єктів скликання загальних зборів громадян за місцем проживання. У цьому випадку, ініціюють проведення зборів самі члени територіальної громади (суб’єкт ініціювання), але скликає збори міський голова (суб’єкт скликання).

– встановлення кількісних вимог щодо членів ініціативної групи громадян або кількості громадян, з ініціативи яких можуть скликатися загальні збори

У більшості міст України встановлюються норми від 10% до 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території, а ініціативні групи повинні включати від 7 до 50 членів. Таким чином, загальні збори мешканців міста Львів, в якому кількість виборців, відповідно до даних Державного реєстру виборців, станом на 31 липня 2013 року становить 602345, можуть бути скликані тільки за ініціативи не менше 60 тисяч громадян з правом голосу, а загальні збори мешканців Залізничного району – за ініціативи не менше 10 тисяч (станом на 31 липня 2013 року). У випадку міста Харкова, де загальні збори можуть скликатися  за пропозицією не менше як 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території, для проведення загальних зборів мешканців житлового комплексу, що нараховує, скажімо, 2 тисячі мешканців з правом голосу, потрібна ініціатива не менше 670 членів громади. У цьому ж випадку у місті Рівному, для загальних зборів мешканців будинку, що нараховує 2 тисячі, потрібна ініціатива більшості мешканців будинку.

Кількісні вимоги щодо мінімального складу ініціативних груп з проведення загальних зборів встановлено у містах Донецьк, Суми, Херсон, Черкаси. Проте мотив встановлення мінімальної кількості членів ініціативних груп місцевими радами незрозумілий, оскільки, по-перше, неможливо визначити ефективність роботи ініціативної групи у складі 50 членів для проведення загальноміських зборів чи 20 для проведення зборів будинку. По-друге, питання легітимності зборів підтверджується зовсім не кількістю людей, які ініціювали проведення зборів, а кількістю членів територіальної громади, що взяли участь у зборах (правомочність зборів).

Відповідних кількісних бар’єрів щодо кількості членів ініціативних груп чи кількості громадян, з ініціативи яких можуть скликатися загальні збори, не встановлено тільки у містах Вінниця, Київ та Одеса. Відповідним чином пропонуємо скасувати зазначені бар’єри і дозволити скликати загальні збори безпосередньо члена територіальної громади незалежно від кількості ініціаторів, оскільки правомочність загальних зборів визначається кількістю членів громади, що взяли участь у зборах та висловили свою підтримку на користь певного рішення.

Нормативно-правові акти міст Дніпропетровська та Рівного надають право скликати загальні збори за власною ініціативою депутатами міської ради відповідного виборчого округу. Вважаємо за недоцільне встановлення відповідної норми, оскільки відповідно до ст. 16 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутатам гарантується окреме право проводити зустрічі з виборцям. У свою чергу, відповідно до ст. 11 Закону, у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право брати участь з правом дорадчого голосу у загальних зборах громадян за місцем проживання.  У свою чергу, депутати можуть ухвалити рішення про скликання загальних зборів громадян за місцем проживання на сесії відповідної місцевої ради.

***

Рекомендації

Рекомендуємо надати право ініціювати проведення загальних зборів виключно міському голові, голові районної в місті (у разі її створення) ради, міській (районній в місті) раді, постійними депутатським комісіям, депутатським групам, органам самоорганізації населення, об’єднанням співвласників багатоквартирних будинків, членам територіальної громади. Крім цього, варто надати право скликання зборів громадським об’єднанням, благодійним організаціям, що поширюють свою діяльність на територію міста.

Необхідно скасувати будь які кількісні обмеження та вимоги щодо ініціативних груп громадян та кількості членів територіальної громади, з ініціативи яких можуть скликатися загальні збори громадян за місцем проживання.

Учасники загальних зборів

Загальні збори громадян за місцем проживання проводяться з метою вироблення колективного рішення мешканцями певного внутрішньо міського територіального утворення або мешканцями міста в цілому. І для вироблення спільного та консенсусного рішення, загальні збори повинні проводитися на принципах публічності та відкритості, вільного обговорення питань порядку денного всіма заціпленими сторонами та рівноправ’я учасників.

Таким чином, можливість брати участь у зборах з правом вирішального голосу повинні мати всі члени територіальної громади певної території міста, ніхто не може бути обмежений у доступі до місця проведення зборів. Крім цього, збори повинні проводитися на принципі узгодження інтересів територіальної громади та держави,  що передбачає участь у загальних зборах з правом дорадчого голосу представників органів місцевого самоврядування, органів державної влади, підприємств, установ тощо.

Нормативно-правові акти міст, що регулюють порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, визначають учасників зборів з правом вирішального голосу та правом дорадчого голосу. Докладний перелік учасників зборів наведено в Таблиці 12.

Таблиця 12. Учасники загальних зборів громадян

№	Місто	Учасники зборів з правом вирішального голосу	Учасники зборів з право дорадчого голосу
1.	Вінниця	Члени територіальної громади з право голосу	Не визначено учасників зборів
2.	Дніпропетровськ	Члени територіальної громади, які мають право голосу і проживають на відповідній території	1. Міський голова 2. Таромський селищний голова 4. Народні депутати України 5. Депутати обласної, міської ради та відповідних районних у місті рад, Таромської селищної ради 6. Посадові особи органів місцевого самоврядування, 7. Представники органів державної влади, об’єднань громадян, установ, організацій та підприємств
3.	Донецьк	Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території	Регулювання відсутнє
4.	Житомир	Регулювання відсутнє	Регулювання відсутнє
5.	Запоріжжя	Члени територіальної громади, які мають право голосу і проживають на відповідній території	1. Міський голова 2. Тепличний селищний голова 3. Народні депутати України, депутати обласної, міської ради, Тепличної селищної ради 4. Посадові особи органів місцевого самоврядування 5. Представники органів державної влади, об’єднань громадян, установ, організацій та підприємств
6.	Івано-Франківськ	Члени територіальної громади, які мають право голосу і проживають на відповідній території	На зборах можуть бути присутні: 1. Депутати міської ради, депутати інших місцевих 2. Представники виконавчих органів місцевого самоврядування, органів державної влади та об’єднань громадян
7.	Київ	Не визначено учасників зборів	Не визначено учасників зборів
8.	Кіровоград	Члени територіальної громади, які мають право голосу і проживають на відповідній території	На зборах можуть бути присутні: 1. Міський голова 2. Депутати міської ради 3. Посадові особи органів місцевого  самоврядування 4. Представники органів державної влади, об’єднань громадян та підприємств 5. Депутати рад всіх рівнів
9.	Луганськ	Члени територіальної громади, що проживають на відповідній території	1. Будь-які особи, які не є членами територіальної громади 2. Члени територіальної громади, яких не стосується питання, що розглядається на зборах
10.	Львів	Не визначено учасників зборів	Не визначено учасників зборів
11.	Луцьк	Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території	1. Міський голова 2. Народні депутати України 3. Депутати міської ради 4. Посадові особи органів місцевого самоврядування 5. Представники органів державної влади, об’єднання громадян, підприємств 6. Члени територіальної громади, яким виповнилося 16 років
12.	Миколаїв	1. Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території 2. Депутати міської ради 3. Представники державних органів та органів місцевого самоврядування	Не визначено учасників зборів
13.	Одеса	Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території	1. Народні депутати України 2. Депутати місцевих рад 3. Представники органів державної влади, підприємств, установ та організацій, трудових колективів, об’єднань громадян 4. Посадові особи місцевого самоврядування
14.	Полтава	Члени територіальної громади, що проживають на відповідній території	У роботі загальних зборів можуть брати участь: 1. Міський голова, голова відповідної районної у місті ради 2. Народні депутати України 3. Депутати відповідного виборчого округу обласної ради, міської і районної у місті ради 4. Посадові особи міського та відповідного районного в місті виконкому 5. Представники органів державної влади, об’єднань громадян та підприємств, установ, організацій
15.	Рівне	1. Члени територіальної громади 2. Представники органів місцевого самоврядування та виконавчої влади 3. Депутати міської ради беруть участь у загальних зборах за місцем розташування своїх виборчих округів та дільниць в обов’язковому порядку	Не визначено учасників зборів
16.	Суми	Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території	1. Міський голова 2. Народні депутати України 3. Депутати міської ради 4. Посадові особи органів місцевого самоврядування 5. Представники органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, органів самоорганізації населення за територіальним принципом 6. Члени територіальної громади, яким виповнилося 16 років
17.	Тернопіль	Не визначено учасників зборів	Не визначено учасників зборів
18.	Ужгород	Не визначено учасників зборів	Не визначено учасників зборів
19.	Харків	Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території	У роботі загальних зборів можуть брати участь: 1. Народні депутати України, депутати місцевих рад 2. Посадові особи органів місцевого самоврядування 3. Представники органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, представники політичних партій, рухів, професійних і творчих спілок, органів самоорганізації населення, релігійних організацій та інших об’єднань громадян, що діють на відповідній території   Особи, що не є членами громади, беруть участь у загальних зборах громадян за місцем проживання з правом дорадчого голосу
20.	Херсон	Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території	1. Народні депутати України, депутати місцевих рад 2. Посадові особи місцевого самоврядування 3. Представники органів державної влади, трудових колективів, об’єднань громадян
21.	Хмельницький	Не визначено учасників зборів	Не визначено учасників зборів
22.	Черкаси	Члени територіальної громади, яким виповнилося 18 років і проживають на відповідній території	Не визначено учасників зборів
23.	Чернівці	Члени територіальної громади, які мають право голосу і проживають на відповідній території	У роботі загальних зборів можуть брати участь: 1. Міський голова 2. Народні депутати України, депутати обласної, міської  ради та відповідних районних у місті рад 3. Посадові особи органів місцевого самоврядування 4. Представники органів державної влади,об’єднань громадян, установ, організацій та підприємств
24.	Чернігів	Члени територіальної громади, які проживають на відповідній території	1. Міський голова, голова районної у місті ради 2. Народні депутати України 3. Депутати обласної, міської та районних у місті рад 4. Посадові особи органів місцевого самоврядування 5. Представники органів державної влади, об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій
25.	Сімферополь	Члени територіальної громади, які мають право голосу і проживають на відповідній території	1. Міський голова, голова районної у місті ради 2. Народні депутати України, депутати Верховної Ради АР Крим 3. Депутати міської та районних у місті рад 4. Посадові особи органів місцевого самоврядування 5. Представники органів державної влади, об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій 6. Особи, що не є громадянами України, які проживають на відповідній території на законних підставах
26.	Севастополь	Регулювання відсутнє	Регулювання відсутнє

Відповідно до наведених у Таблиці 12 даних, у більшості міст України право брати участь у загальних зборах громадян за місцем проживання надано членам територіальної громади які мають правого голосу або досягли 18 річного віку і проживають на відповідній території.

Статути територіальних громад міст Рівне та Миколаїв передбачають участь у зборах з правом голосу представників органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, а також участь депутатів місцевої ради.

Окремо варто наголосити на тому, що відповідно до статуту міста Рівне, депутати міської ради в обов’язковому поряду беруть участь у загальних зборах за місцем розташування своїх виборчих округів та дільниць, проте статутом чітко не визначено можливість проведення зборів без участі відповідних депутатів місцевих ради. У такому випадку, відповідна норма може бути підставою для визнання проведених зборів такими, що не відбулися, або ж підставою для їх перенесення на іншу дату.

Нормативно-правові акти міст у більшості випадків не обмежують коло учасників, які можуть брати участь у роботі загальних зборів з право дорадчого голосу.

Зокрема, участь можуть брати міський голова, депутати Верховної ради України, депутати обласної, міської (районної в місті) ради, посадові особи місцевого самоврядування, представники органів державної влади, політичних партій, рухів, спілок, органів самоорганізації населення, підприємств та організацій. У цьому випадку важливо не обмежувати коло учасників зборів, керуватися принципами відкритості та прозорості, дозволити брати участь з правом дорадчого голосу всім, хто проживає на відповідній території та зацікавлений у вирішенні питань, що розглядаються на загальних зборах. Також не слід обмежувати учасників зборів за віковим критерієм, і надавати право брати участь з право дорадчого голосу членам територіальної громади, яким ще не виповнилося 18 років з метою їх залучення до життя громади, а також підвищення правосвідомості нових громадян.

Для збільшення ефективності роботи зборів та розгляду питань по суті, слід передбачити обов’язкову участь ініціаторів скликання зборів та профільних представників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, до компетенції яких належать питання, що розглядаються. Проте відсутність таких представників на загальних зборах не може бути підставою для перенесення загальних зборів чи визнання їх такими, що не відбулися.

***

Рекомендації

Рекомендуємо надати право участі у роботі загальних зборів (конференцій) з правом голосугромадянам, яким виповнилося 18 років і які є членами відповідної територіальної громади.

Участь у загальних зборах обов’язкова для ініціаторів скликання загальних зборів (конференцій), представників профільних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади. Відсутність відповідних представників на загальних зборах не може бути підставою для перенесення загальних зборів чи визнання їх такими, що не відбулися.

У роботі загальних зборів (конференцій) з правом дорадчого голосу мають право брати участь:

– народні депутати України;

– сільський, селищний, міський голова, голови відповідних районних в місті (у разі їх створення) рад, депутати відповідних місцевих рад, представники органів виконавчої влади, що діють на відповідній території, які не проживають на цій території або не обрані делегатами конференції; 

– представники підприємств, організацій, установ незалежно від форм власності, громадських об’єднань, органів самоорганізації населення;

Територія зборів

Нормативно-правові акти обласних центрів України, а також міста Києва, розділяють територію проведення загальних зборів громадян за місцем проживання на такі, що можуть проводитися у межах міста або окремих внутрішньо міських територіальних утворень – вулиці, будинку, кварталу, мікрорайону, району в місті тощо.

Проте відповідно до нормативних актів міст Івано-Франківська, Києва, Львова, Миколаєва, Одеси, Полтави, Сум, Харкова, Херсона, Хмельницького, Черкас та Чернігова, територія проведення зборів зводиться виключно до проведення зборів за місцем проживання (збори внутрішньо міських утворень), виключаючи можливість проведення загальноміських зборів.

Хоча, з одного боку, організаційно неможливо провести загальні збори мешканців міста, в якому, скажімо, проживає 400 тисяч громадян. Проте можуть скликатися конференції представників громадян територіальних утворень. У цьому випадку проводять загальні збори в межах дрібніших складових територій (району в місті, мікрорайону, кварталу, вулиці, будинку, житлового комплексу чи іншого меншого територіального утворення), на яких обираються делегати на участь у загальноміській конференції. Провести відповідні загальноміські конференції буде простіше у менших містах України, зокрема в місті Ужгород, де станом на 31 липня 2013 року проживає 96548 громадян з правом голосу. Таким чином, не слід юридично обмежувати права членів територіальної громади проводити загальні збори за місцем проживання в межах міста.

Відповідно до статуту територіальної громади міста Рівне хоча і передбачено проведення загальноміських зборів, проте члени територіальної громади позбавлені права скликати загальні збори з питань, що мають загальноміське значення. З розгляду питань, що мають загальноміське значення, загальні збори скликаються посадовими особами місцевого самоврядування, визначеними міським головою або Рівненською міською радою. Відповідна норма статут порушує ч.1 ст.8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої члени територіальної громади можуть брати участь у вирішенні будь-яких питань місцевого значення.

***

Рекомендації

Рекомендуємо визначити проведення загальних зборів за місцем проживання у межах таких територіальних утворень:

– загальні збори (конференції) на рівні міста;

– загальні збори (конференції) на рівні району в місті (у разі їх створення), мікрорайону;

– загальні збори (конференції) на рівні кварталу чи вулиці;

– загальні збори (конференції) на рівні будинку, житлового комплексу чи іншого територіального утворення;

Порядок скликання загальних зборів громадян

Завданням органів місцевого самоврядування у питанні залучення громадян до ухвалення рішень є створення максимально спрощених можливостей для того, щоб члени територіальної громади висловлювалися та давали пропозиції з актуальних для життя громади питань.

Відповідно до даних дослідження, у більшості обласних центрів України, загальні збори громадян за місцем проживання скликають міським головою за власною ініціативою, або за пропозицією членів територіальної громади, органів самоорганізації населення, депутатів місцевих рад тощо (див. Таблиця 11). Таким чином члени територіальної громади, які хочуть провести загальні збори громадян за місцем проживання, повинні звернутися до міського голови чи відповідних органів місцевої ради з ініціативою (пропозицією) про скликання зборів.

Проте нормативно-правові акти міст не встановлюють чіткої процедури скликання загальних зборів громадян, не визначають, яким чином група членів територіальної громади повинна подати свою ініціативу (пропозицію) про необхідність скликання загальних зборів, а також у які терміни і ким відповідна пропозиція повинна бути розглянута.

З іншого боку, у тих містах, де процедура скликання загальних зборів визначена, процес скликання зборів є досить ускладненим.

Зокрема, у містах Донецьк, Луганськ, Суми, Харків, Херсон та Черкаси процедура скликання зборів складається з декількох кроків. Зокрема для скликання зборів з ініціативи громадян, ініціатори скликання зборів повинні подати до міської ради повідомлення про скликання загальних зборів, яке подається за встановлену кількість робочих днів перед початком проведення зборів і розглядається місцевою радою або міським головою. Після чого видається розпорядження про скликання загальних зборів або надається вмотивована відмова.

У загальному порядок скликання загальних зборів громадян за місцем проживання у містах Донецьк, Луганськ, Суми, Харків, Херсон та Черкаси виглядає наступним чином:

№	Порядок скликання загальних зборів
Крок 1	Подання повідомлення Подається повідомлення про намір провести загальні збори до місцевої ради на ім’я міського голови (голови районної в місті ради), секретаря місцевої ради або іншого уповноваженого представника органу місцевого самоврядування. У повідомленні зазнаються дані про ініціаторів скликання зборів, вид зборів, питання, що пропонуються до розгляду, час і місце проведення зборів, а також список осіб, запрошених на збори тощо. До повідомлення також можуть додаватися інші інформаційно-аналітичні матеріали з питань та проблем, що виносяться на розгляд загальних зборів.   Повідомлення про намір провести збори підписується всіма членами ініціативної групи (Донецьк, Луганськ, Суми, Херсон, Черкаси). У випадку подання повідомлення про проведення зборів з ініціативи 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території, підписується всіма членами групи (Харків).   Повідомлення подається за встановлену кількість робочих днів до дати проведення загальних зборів (від 15 до 20 робочих днів) та реєструється секретарем місцевої ради.   Неподання відповідного повідомлення про збори у встановлені терміни, є підставою для визнання їх недійсними, а ухвалені рішення такими, що не мають юридичних наслідків.
Крок 2	Розгляд повідомлення Міський голова, секретар місцевої ради або інший уповноважений представник органу місцевого самоврядування розглядає пропозиції ініціаторів про проведення зборів протягом встановленого терміну, від 5 до 7 робочих днів (Донецьк,  Луганськ, Харків, Черкаси).   У містах Суми та Херсон передбачено додаткову процедуру попередньої зустрічі ініціаторів скликання загальних зборів з уповноваженими представниками органу місцевого самоврядування щодо розгляду питань, визначених у повідомленні про проведення загальних зборів. Під час зустрічі передбачається можливість досягнення домовленостей щодо вирішення порушених питань без проведення загальних зборів громадян. Тільки у випадку, коли така зустріч не відбулася з незалежних від ініціаторів причин, або не вдалося досягнути узгодженого рішення, розпочинається процедура скликання загальних зборів.   Для скликання загальних зборів у містах Суми та Херсон, ініціативній групі громадян протягом 5 (Херсон) або 10 (Суми) робочих днів після проведеного зустрічі необхідно зібрати підписи мешканців відповідної території на підтримку проведення зборів: – 2 500 підписів для зборів району міста (Суми); – 200 підписів – для зборів мікрорайонів, інших внутрішньо міських територіальних утворень; – 3% (Херсон) і 10% (Суми) підписів мешканців вулиці – для зборів вулиці; – 5% (Херсон) і 10% (Суми) підписів мешканців кварталу – для зборів кварталу; – 10% підписів мешканців багатоквартирного будинку – для зборів будинку.
Крок 3	Скликання зборів Після розгляду повідомлення про намір провести загальні збори громадян,міський голова видає розпорядження про скликання зборів і затверджує дату, час і місце проведення зборів або надає вмотивовану відмову.

Таким чином нормативно-правові акти обласних центрів України встановлюють штучні бар’єри для проведення загальних зборів з ініціативи членів територіальної громади.

У випадку ж скликання зборів з ініціативи депутатів місцевої ради, виконавчим комітетом місцевої ради, інших представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення тощо збір підписів чи проходження процедур попередніх зустрічей не вимагається, а міський голова видає розпорядження про скликання загальних зборів одразу після отримання відповідного повідомлення.

З іншого боку, у більшості міст взагалі не визначено процедури скликання загальних зборів громадян за місцем проживання, і члени територіальної громади, які мають намір провести загальні збори громадян, просто потрапляють у правовий вакуум місцевої демократії, адже не визначено порядку, в якому подаються пропозиції про скликання зборів, змісту такого повідомлення, а також строків та суб’єктів його розгляду. Аналіз правового регулювання процедур скликання загальних зборів наведено в Таблиці13.

Таблиця 13. Регулювання процедур скликання загальних зборів

№	Місто	Порядок скликання загальних зборів
1.	Вінниця	Регулювання відсутнє
2.	Дніпропетровськ	Регулювання відсутнє
3.	Донецьк	Визначено процедуру скликання загальних зборів. Ускладнена процедура для скликання зборів з ініціативи членів територіальної громади.
4.	Житомир	Регулювання відсутнє
5.	Запоріжжя	Передбачено подання повідомлення про намір провести загальні збори за 15 робочих днів до часу проведення зборів та зміст повідомлення. Не визначено процедуру розгляду поданого повідомлення.
6.	Івано-Франківськ	Передбачено подання повідомлення про намір провести загальні збори. Не визначено зміст повідомлення, час подання та процедуру розгляду поданого повідомлення.
7.	Київ	Передбачено подання повідомлення про намір провести загальні збори за 15 робочих днів до часу проведення зборів. Не визначено зміст повідомлення та процедуру розгляду поданого повідомлення.
8.	Кіровоград	Регулювання відсутнє
9.	Луганськ	Визначено процедуру скликання загальних зборів. Ускладнена процедура для скликання зборів з ініціативи членів територіальної громади.
10.	Львів	Регулювання відсутнє
11.	Луцьк	Регулювання відсутнє
12.	Миколаїв	Передбачено подання повідомлення про скликання загальних зборів 10 днів до часу проведення зборів у випадку, якщо збори скликаються з ініціативи органів самоорганізації населення. Не визначено процедуру скликання зборів з ініціативи інших суб’єктів.
13.	Одеса	Передбачено подання повідомлення про намір провести загальні збори за 7 робочих днів до часу проведення зборів.
14.	Полтава	Регулювання відсутнє
15.	Рівне	Регулювання відсутнє
16.	Суми	Визначено процедуру скликання загальних зборів. Ускладнена процедура для скликання зборів з ініціативи членів територіальної громади.
17.	Тернопіль	Регулювання відсутнє
18.	Ужгород	Регулювання відсутнє
19.	Харків	Визначено процедуру скликання загальних зборів. Ускладнена процедура для скликання зборів з ініціативи членів територіальної громади.
20.	Херсон	Визначено процедуру скликання загальних зборів. Ускладнена процедура для скликання зборів з ініціативи членів територіальної громади.
21.	Хмельницький	Регулювання відсутнє
22.	Черкаси	Визначено процедуру скликання загальних зборів. Ускладнена процедура для скликання зборів з ініціативи членів територіальної громади.
23.	Чернівці	Регулювання відсутнє
24.	Чернігів	Регулювання відсутнє
25.	Сімферополь	Визначено процедуру скликання загальних зборів з ініціативи голови районної ради та органу самоорганізації населення.
26.	Севастополь	Регулювання відсутнє

***

Рекомендації

Органа місцевого самоврядування необхідно спростити процедуру скликання зборів громадян за місцем проживання з ініціативи членів громади та інститутів громадянського суспільства – громадські об’єднання, спілки, благодійними організаціями тощо. Необхідно унезалежнити ініціаторів скликання зборів від рішень міського голови чи місцевої ради. У зв’язку з цим, пропонуємо передбачити можливість скликання зборів безпосередньо членами територіальної громади, попередньо повідомивши органи місцевого самоврядування.

Зокрема, члени територіальної громади надсилають повідомлення про проведення загальних зборів, яке підписується не менше як трьома членами територіальної громади.

У випадку скликання зборів органами самоорганізації населення, організаціями співвласників багатоквартирних будинків, громадськими об’єднаннями, благодійними організаціями, ухвалюється відповідне рішення про скликання зборів відповідно до статутних документів названих інститутів.

Міський голова видає відповідне розпорядження про скликання зборів, міська рада, постійна депутатська комісія, депутатська група ухвалюють рішення про скликання загальних зборів відповідно до регламенту ради та своїх положень.

У розпорядженні, рішенні чи повідомленні про скликання зборів (конференцій) має бути зазначена така інформація:

1) ініціатор скликання зборів, його контакти;

2) територія проведення зборів відповідно до статті 2 цього Положення;

3) дата, час і місце проведення зборів;

4) пропонований список запрошених до участі у зборах посадових осіб органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади, представників підприємств, установ;

5) пропоновані до розгляду на загальних зборах питання порядку денного;

6) організаційні заходи, які має здійснити уповноважена посадова особа чи структурний підрозділ з питань громадської участі, з метою підготовки до проведення загальних зборів (конференції) (за потреби).

Відповідне розпорядження, рішення чи повідомлення про скликання зборів, протягом одного робочого дня реєструється уповноваженою особою місцевої ради чи структурним підрозділом з питань громадської участі. Місцева рада може також відправити подані документи на доопрацювання.

Місцева рада може відмовити у реєстрації тільки у випадку, якщо питання, запропоновані на розгляд загальних зборів (конференції) не належать до відання місцевого самоврядування, або з розпорядженням, рішенням чи повідомленням про скликання загальних зборів (конференції) звернулася особа, що не може бути ініціатором скликання зборів. Відмова з інших підстав є неправомірною.

Про прийняте рішення, уповноважена особа місцевої ради чи структурний підрозділ з питань громадської участі протягом одного робочого дня повідомляють ініціатора в письмовій формі, зазначаючи номер реєстрації або підстави відмови в реєстрації. Відповідна інформація також оприлюднюється на сайті місцевої ради у розділі «Громадська участь» – спеціально створеному розділі, де оприлюднюватиметься інформація про ініціативи членів громади, проведення загальних зборів, громадських слухань, проведених консультацій тощо.

 

Повідомлення членів територіальної громади про проведення зборів, час та місце їх проведення

Члени територіальної громади та всі зацікавлені сторони повинні бути завчасно поінформовані про проведення зборів відповідного територіального утворення. У якісному інформуванні членів громади зацікавлені також ініціатори скликання загальних зборів, оскільки для правомочності у зборах повинні взяти участь, в залежності від міста, більше половини або 1/3 мешканців того територіального утворення, в якому проводяться збори. З цієї точки зору, слід звертати особливу увагу на інформування громади про проведення зборів.

Для ефективнішого інформування громади про проведення зборів, у нормативно-правових актах, що визначають порядок проведення зборів, слід чітко прописати терміни інформування громади, а також варто виписати основні канали комунікації, через які відповідне повідомлення буде транслюватися. Крім цього, варто також розробити типове інформаційне повідомлення, яке б містило вичерпну інформацію про час, дату, місце проведення зборів, а також ініціаторів скликання зборів, та питання, що пропонуються до обговорення. У протилежному випадку, ініціатори скликання зборів ризикують не залучити необхідну кількість учасників зборів для визнання їх правомочними.

Актуальними питаннями також є час і місце проведення зборів. Найбільше можливостей для громадян взяти участь у зборах є неробочий (позаробочий) час або ж у вихідні дні, оскільки у більшості випадків громадяни просто не матимуть можливості бути присутніми на зборах. Виняток може складати проведення зборів з особливо актуальних для життя громади питань. Проте визначення часу, дати і місця проведення зборів слід віднести до компетенції ініціаторів скликання загальних зборів.

Відповідно до проведеного аналізу нормативно-правових актів, що регулюють порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, у більшості обласних центрах України рішення про скликання зборів доводиться до відання членів територіальної громади не пізніше 7 – 10 робочих днів до дати проведе зборів. У місті Луганськ відповідне рішення оприлюднюється не пізніше 3 днів робочих днів після видання розпорядження про скликання загальних зборів. У більшості випадків, в інформаційному повідомленні зазначається час скликання, місце проведення зборів та переліку питань, які передбачається винести на обговорення.

Проте тільки частина нормативно-правових актів міст визначають канали інформування громади про проведення зборів. Зокрема, відповідний порядок визначено у містах Ужгород, Луганськ, Рівне, Харків, Черкаси.

З іншого боку, у містах Луцьк, Київ, Тернопіль, Херсон та Хмельницький відсутні будь-які норми щодо термінів та каналів інформування членів територіальної громади про проведення загальних зборів за місцем проживання.

***

Рекомендації

Інформація про проведення зборів громадян за місцем проживання повинна доводитися до відома городян не пізніше, ніж за сім календарних днів до дня проведення зборів. Проте у випадку особливої необхідності, проводиться повторне інформування у день проведення зборів.

У інформаційному повідомленні необхідно зазначити вичерпну інформацію про дату, час і місце проведення загальних зборів (конференцій), ініціатора скликання зборів і питання, що виносяться на розгляд загальних зборів.

Серед основних і найбільш ефективних каналів комунікації пропонуємо визначити такі: розміщення повідомлення на сайті місцевої ради у розділі «Громадська участь», офіційному друкованому виданні ради, засобах масової інформації. Крім цього ініціаторам варто звернути увагу на роботу з нетрадиційними каналами комунікаціями – електронні медіа і соціальні мережі.

Відповідні повідомлення варто також розміщувати на дошках оголошень міста, зокрема біля будинків на території, в межах якої будуть відбуватися збори.

Підготовка до проведення загальних зборів

Підготовка до проведення загальних зборів передбачає необхідність пошуку приміщення, відповідно до кількості учасників та виду зборів, технічне забезпечення роботи зборів, підготовка необхідних документів, листів та інших інформаційно-аналітичних, довідкових матеріалів тощо.

Щодо забезпечення приміщенням роботи зборів, то варто наголосити, що громади міст володіють достатньою кількістю приміщень, будинків та інших об’єктів комунальної власності, якими члени територіальної громади можуть користуватися задля задоволення свої потреб, в тому числі і використовувати об’єкти для проведення зібрань, обговорень тощо. Зважаючи на те, що управління комунальною власністю громади здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування, то члени територіальної громади можуть звернутися до міського голови або інших осіб органів місцевого самоврядування з клопотанням про надання приміщень та інших технічних засобів для проведення загальних зборів громадян за місцем проживання.

На практиці, нормативно-правові акти тільки частини обласних центрів України передбачають співпрацю ініціаторів скликання загальних зборів та органів місцевого самоврядування з питань підготовки зборів. Проте співпраця зводиться до того, що міський голова, органи та посадові особи органів місцевого самоврядування сприяють ініціаторам проведення загальних зборів у їх підготовці та проведення, що скоріше за все передбачає просто надання приміщення для проведення зборів. Крім цього, передбачено, що органи влади надають необхідні для зборів інформаційні матеріали відповідно до чинного законодавства, що у дійсності виглядає надання відповідей на інформаційні запити відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Слід зауважити, що для підготовки до проведення зборів, крім приміщення, може виникнути потреба також у додаткових ресурсах, в тому числі і фінансових. Проте тільки нормативно-правові акти міст Дніпропетровська та Запоріжжя передбачають здійснення витрат, пов’язаних з підготовкою та проведення загальних зборів громадян за рахунок бюджету міста або за рахунок добровільних внесків відповідних жителів міста. Статут територіальної громади міста Сімферополь передбачає здійснення витрат за рахунок бюджету міста тільки у випадку, якщо збори проводяться з ініціативи міського голови, головою районної в місті ради.

Нормативно-правові акти міст Вінниця, Луцьк, Ужгород, Івано-Франківськ, Київ, Рівне, Тернопіль та Хмельницький не передбачають жодного сприяння ініціаторами скликання зборів з боку органів місцевого самоврядування у питанні підготовки до проведення загальних зборів громадян.

***

Рекомендації

Пропонуємо передбачити, що підготовка та проведення зборів здійснюється ініціаторами скликання зборів (конференції) у співпраці з уповноваженою посадовою особою чи структурним підрозділом з питань громадської участі.

Загальні збори (конференція) повинні проводитися у дату, час та місце, зазначені в розпорядженні, рішенні чи повідомленні про проведення загальних зборів (конференції).

Якщо з об’єктивних причин неможливо організувати проведення загальних зборів у дату, час та місце, зазначені в розпорядженні, рішенні чи повідомленні про проведення загальних зборів (конференції) уповноважена посадова особа чи структурний підрозділ з питань громадської участі можуть запропонувати іншу дату, час та місце проведення зборів, але не пізніше чотирнадцяти робочих днів від початкової дати. Остаточне рішення щодо дати, часу і місця проведення зборів ухвалюється за згодою ініціатора скликання зборів.

Правомочність загальних зборів

Рішення, ухвалені на загальних зборах громадян, зачіпають інтереси всіх мешканців відповідного територіального утворення, що означає необхідність врахування думок значної частини жителів, а не тільки окремих осіб. Відповідно до цього, для визнання зборів правомочними, а ухвалених на них рішень такими, що мають юридичні наслідки, взяти участь у зборах та висловити свої пропозиції повинні значна частина членів територіальної громади відповідної території.

Детальний аналіз щодо кількості членів територіальної громади, за умов участі яких загальні збори громадян будуть правомочними, наведено в Таблиці 14.

Таблиця 14.  Правомочність загальних зборів громадян

№	Місто	Правомочність загальних зборів	Правомочність конференцій представників
1.	Вінниця	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників громадян
2.	Дніпропетровськ	Не менше половини членів територіальної громади відповідної території	Не менше половини представників громадян
3.	Донецьк	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників громадян
4.	Житомир	Регулювання відсутнє	Регулювання відсутнє
5.	Запоріжжя	Не менше (не визначено) членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників громадян
6.	Івано-Франківськ	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників громадян
7.	Київ	Не визначено	Не визначено
8.	Кіровоград	Не менше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не передбачено проведення конференцій представників громадян
9.	Луганськ	Не визначено	Не визначено
10.	Львів	Не менше три четвертих від загальної кількості членів територіальної громади відповідної території	Не передбачено проведення конференцій представників громадян
11.	Луцьк	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників
12.	Миколаїв	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не передбачено проведення конференцій представників громадян
13.	Одеса	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Більше половини представників громадян
14.	Полтава	Не менше половини членів територіальної громади відповідної території	Не передбачено проведення конференцій представників громадян
15.	Рівне	Не визначено	Не визначено
16.	Суми	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників громадян
17.	Тернопіль	Не визначено	Не визначено
18.	Ужгород	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не передбачено проведення конференцій представників громадян
19.	Харків	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Не передбачено проведення конференцій представників громадян
20.	Херсон	Не менше половини членів територіальної громади відповідної території	Не передбачено проведення конференцій представників громадян
21.	Хмельницький	Не визначено	Не визначено
22.	Черкаси	Більше половини  членів територіальної громади відповідної території	Більше половини представників громадян
23.	Чернівці	Не менше половини членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників громадян
24.	Чернігів	Не менше половини членів територіальної громади відповідної території	Не менше половини представників громадян
25.	Сімферополь	Більшість від загальної кількості членів територіальної громади відповідної території	Не менше двох третин представників громадян
26.	Севастополь	Регулювання відсутнє	Регулювання відсутнє

 

Відповідно до наведених даних, у більшості обласних центрів України, загальні збори будуть правомочними за умов участі більше половини членів територіальної громади, у випадку проведення конференцій представників громадян – не менше двох третин обраних представників від відповідних внутрішніх територіальних утворень.

Проте зважаючи на досить низьку активність громадян та недостатній рівень інтересу до питань життя територіальної громади, ініціаторам проведення загальних зборів громадян буде достатньо складно забезпечити присутність необхідної кількості мешканців будинку, вулиці, кварталу тощо. У цьому випадку, загальні збори будуть проводитися тільки за умов розгляду резонансних питань, або зводитимуться до обрання органів самоорганізації населення, навіть незважаючи на проведення широкої інформаційної кампанії.

Виходом може бути проведення конференцій громадян, коли участь беруть тільки представники громадян менших внутрішньо міських територіальних утворень. Обрання делегатів конференції здійснюється на відповідних загальних зборах, які передують загальній конференції та проводяться в межах дрібніших складових територій (району в місті, мікрорайону, кварталу, вулиці, будинку, тощо) із оформленням відповідних протоколів.

Проте у частині міст не передбачено проведення конференцій представників громадян, що створює значні перешкоди для використання механізму загальних зборів громадян за місцем проживання.

***

Рекомендації

Пропонуємо визначити, що загальні збори є правомочними за умов присутності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання конференції представників – не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень.

Порядок проведення загальних зборів громадян

Проведення загальних зборів громадян передбачає дотримання певного порядку, що включає такі кроки як здійснення реєстрації учасників, обрання головуючого зборів, секретаря для ведення протоколу зборів, лічильної комісії, а також затвердження порядку денного та регламенту роботи зборів. У окремих випадках може також обиратися президія зборів. Члени територіальної громади, задля дотримання принципів рівноправ’я те неупередженості, повинні мати право вільно обирати відповідні робочі органи зборів з числа учасників зборів, а не призначатися рішенням міського голови чи інших органів місцевого самоврядування. В статутах громади, положеннях про загальні збори слід також визначити спосіб фіксації роботи загальних зборів, порядок прийняття та оформлення рішень.

Нормативно-правові акти обласних центрів України у більшості випадків визначають порядок проведення зборів. Відповідний порядок не визначено у містах Вінниця, Луцьк, Київ, Рівне, Тернопіль та Хмельницький.

Керівні органи загальних зборів

Детальний аналіз порядку обрання керівних органів роботи загальних зборів громадян за місцем проживання наведено у Таблиці 15.

Таблиця 15.  Порядок проведення загальних зборів громадян

Відповідно до наведених у Таблиці 15 даних, у випадку скликання зборів міським головою, головує на зборах сам міський голова чи визначена міським головою уповноважена особа, у інших випадках – ініціатор проведення загальних зборів. У тому разі, якщо збори скликаються з ініціативи органу самоорганізації населення, та на зборах головує керівник відповідного органу.

Проте, виходячи з норм положень, що регулюють порядок проведення загальних зборів у містах Кіровоград, Миколаїв, Харків та Херсон, на зборах головує міський голова або особа, визначена міським головою (може бути заступник міського голови, секретар місцевої ради тощо) незалежно від того, хто ініціатор скликання зборів. І тільки у випадку скликання зборів з ініціативи органу самоорганізації населення, на зборах головує керівник відповідного органу. Таким чином, нормативно-правові акти названих міст позбавляють членів територіальної громади права вільно проводити загальні збори, зокрема обирати головуючого зборів. Така практика проведення зборів порушує принцип рівноправ’я учасників, а також політичної нейтральності та неупередженості, оскільки голова має достатньо повноважень для проведення зборів, зокрема ставити та знімати на голосування питання порядку денного, надавати та забирати слово у учасників зборів тощо. Крім цього, у випадку якщо головуючий на зборах зловживає своїм правом головуючого,учасники загальних зборів повинні мати право висловити йому недовіру та обрати нового головуючого.

Крім обрання головуючого, учасники загальних зборів повинні мати право вільно, з числа учасників, обирати секретаря зборів, який би фіксував хід роботи у протоколі зборів, а також лічильну комісію для підрахунку голосів з питань, що розглядаються на зібранні.

Регламент роботи та порядок денний загальних зборів

Перед початком розгляду питань, що виносяться на загальні збори, учасники зборів повинні затвердити регламент роботи зборів. У регламенті роботи зборів слід передбачити час для доповідей, виступів, запитань і відповідей тощо. Крім цього, необхідно затвердити порядок денний зборів, зокрема врахувати питання обрання голови, секретаря, президії та лічильної комісії зборів, а також перелік питань, що пропонуються до розгляду. Затвердження вичерпного переліку питань є важливим, оскільки затверджений список питань повинен бути остаточним. Необхідно заборонити розгляд питань, що не передбачені порядком денним.

У більшості міст, порядок денний і порядок роботи заборів затверджується учасниками зборів шляхом голосування. Проте у місті Харкові, члени територіальної громади мають право затверджувати тільки регламент роботи зборів, а порядок денний попередньо затверджується у розпорядженні міського голови про скликання зборів. Таким чином, можливість впливати на визначення порядку денного можуть тільки ініціатори скликання зборів разом з міським головою. Зважаючи на те, що на загальних зборах у місті Харкові не допускається розгляд та прийняття рішень із питань, які не були внесені до порядку денного, то члени територіальної громади можуть тільки висловлювати свою згоду чи незгоду шляхом голосування з кожного окремого питання.

У регламенті роботи зборів необхідно також передбачити доповіді ініціаторів скликання зборів з питань порядку денного, а також виступи представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, до компетенції яких віднесено регулювання питань, що розглядаються загальними зборами. Необхідність внесення відповідних пунктів регламенту повинно бути передбачено в нормативно-правових актах, що регулюють порядок проведення загальних зборів громадян. Зокрема, такі норми містять тільки статути та положення про загальні збори міст Донецька та Суми.

Не визначено порядку затвердження порядку денного та регламенту зборів у містах Вінниця, Луцьк, Київ, Кіровоград, Одеса, Полтава, Рівне, Тернопіль, Хмельницький, Сімферополь.

Фіксація роботи зборів

З метою фіксації дати, часу, місця проведення загальних зборів громадян, ходу розгляду питань порядку денного та результатів голосування з кожного окремого питання, секретарем зборів повинен вестися протокол загальних зборів. Крім зазначених даних, до протоколу зборів можуть вноситися дані про ініціаторів зборів, головуючого та секретаря зборів

Більшість нормативно-правових актів міст визначають єдиний спосіб фіксації роботи загальних зборів, а саме шляхом ведення протоколу секретарем зборів. Спосіб фіксації не визначено тільки у містах Вінниця, Луцьк, Київ, Тернопіль, Хмельницький та Чернівці.

Порядок прийняття рішень загальних зборів

Рішення загальних зборів з питань порядку денного можуть прийматися відкритим або таємним голосування більшістю голосів, від загального числа учасників зборів. Визначення способу голосування слід віднести до компетенції учасників зборів шляхом голосування, а не визначатися у нормативно-правових актах. Проте у випадку рішення учасників зборів на користь таємного голосування, ініціаторам скликання загальних зборів потрібно підготувати не персоніфіковані бюлетені для таємного голосування, а також скриньки для голосування, які опечатуються лічильною комісією перед початком голосування. Підготовка матеріалів для таємного голосування здійснюється ініціаторами скликання зборів разом з представниками виконавчих органів відповідної місцевої ради.

Крім цього, голосування  повинно відбуватися з кожного окремого питання, а хід та результати голосування фіксуються у протоколі загальних зборів.

У більшості нормативно-правових актах обласних центрів України визначено порядок прийняття рішень на загальних зборах шляхом відкритого або таємного голосування більшістю голосів від кількості присутніх на зборах членів територіальної громади. Спосіб голосування визначається учасниками зборів шляхом окремого голосування.

Чіткий порядок проведення таємного голосування визначено у статуті територіальної громади міста Черкаси. Зокрема передбачено виготовлення бюлетенів для таємного голосування, що здійснюється за дорученням міського голови відповідною службою апарату ради разом з ініціаторами скликання зборів. Про відповідне бажання організувати таємне голосування ініціатор скликання зборів зазначає у заяві про їх проведення. У статуті також визначено порядок таємного голосування та здійснення підрахунку голосів, порядок погашення невикористаних бюлетенів тощо.

Порядок прийняття рішень не визначено у містах Вінниця, Луцьк, Тернопіль та Хмельницький. Статут територіальної громади міста Рівне передбачає регулювання порядку ухвалення рішень окремими положенням або іншими актами органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру. Проте жодних окремих положень, які б визначали порядок ухвалення рішень Рівненською міською радою не приймалися.

Оформлення рішень загальних зборів

Документом, що юридично підтверджує ухвалення на загальних зборах рішень є протокол зборів, який веде секретар загальних зборів. Власне у протоколі фіксуються хід обговорення, голосування та результати розгляду кожного окремого питання. Протокол складається протягом декількох днів після проведення загальних зборів та підписується головуючим і секретарем зборів, після чого надсилається на розгляд до органів місцевого самоврядування. До протоколу додаються списки реєстрації учасників зборів, протоколи про делегування для участі у конференції представників громадян, складених за результатами проведення загальних зборів менших територіальних утворень, а також інші інформаційно-аналітичні документи. Протокол зборів може складатися у декількох примірниках, один з яких надсилаються до відповідних органів місцевого самоврядування, інших залишається у ініціаторів скликання зборів, ще один може вивішуватися у місці проведення загальних зборів.

Нормативно-правові документи міст не визначають окремого порядку оформлення рішень окрім як протоколу загальних зборів. У більшості обласних центрів України передбачено складання протоколу за результатами проведення загальних зборів. Протокол у різних містах оформлюється в 1 або більше (3, 4) примірниках, в яких зазначається наступна інформація:

– вид загальних зборів громадян за місцем проживання;

– дата, час і місце проведення зборів;

– дані про ініціаторів скликання загальних зборів;

– питання порядку денного, що розглядалися на загальних зборах;

– дані про кількість учасників загальних зборів;

– хід розгляду питань, висловлені пропозиції та рішення, що були ухвалені на зборах;

До протоколу загальних зборів додаються матеріали реєстрації учасників загальних зборів, протоколи лічильних комісій та інші підготовлені проекти, інформаційно-аналітичні матеріали.

У місті Луганську передбачено можливість внесення за результатами проведення загальних зборів місцеву ініціативу, у цьому випадку до протоколу додається список членів ініціативної групи з питань цієї місцевої ініціативи. Проте внесення місцевої ініціативи на розгляд місцевих рад відповідно до статті 9 Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» регулюється окремими нормативно-правовими актами про місцеві ініціативи або окремими статтями статутів територіальних громад. Оскільки загальні збори і місцеві ініціативи  є двома окремими формами участі громади у вирішенні питань місцевого значення, їх не слід поєднувати і передбачити дві окремі процедури реалізації.

Не врегульовано питання оформлення рішень загальних зборів у містах Вінниця, Луцьк, Ужгород, Тернопіль, Хмельницький, Чернівці та Сімферополь.

Оприлюднення рішень загальних зборів

Члени територіальної громади повинні бути поінформовані, з одного боку про ініціативу скликання зборів, а з іншого боку поінформовані про ухвалені рішення загальних зборів, за результатами розгляду питань порядку денного. Для цього в нормативно-правових актах, що регулюють порядок проведення загальних зборів, необхідно передбачити спосіб оприлюднення рішень, та встановити чіткі терміни оприлюднення.

Порядок і терміни оприлюднення рішень загальних зборів визначено тільки у Положенні про загальні збори громадян міста Донецьк. Відповідно до Положення, відповідальність за оприлюднення рішень  загальних зборів покладено на секретаря міської ради, який забезпечує в 5-денний термін з дня надходження протоколу зборів його оприлюднення у повному об’ємі шляхом публікації у газеті «Наш дім+» та офіційному сайті Донецького міського голови, міської ради.

Оприлюднення рішень зборів у засобах масової інформації передбачено також у містах Харків, Херсон чи Черкаси, проте не визначено відповідальної особи за оприлюднення рішень, а також не встановлено відповідних термінів оприлюднення.

***

Рекомендації

Керівні органи загальних зборів

Із числа учасників зборів з правом голосу більшістю голосів обирається головуючий зборів, секретар зборів, а також лічильна комісія у складі не менше 3 осіб.

Регламент роботи та порядок денний загальних зборів

Порядок денний і регламент роботи зборів затверджується простою більшістю голосів за пропозицією ініціатора скликання зборів та з урахуванням думок учасників.

Порядок денний загальних зборів обов’язково повинен передбачати доповіді ініціаторів скликання зборів та представників органів місцевого самоврядування, органів державної влади, підприємств, установ, організацій, до компетенції яких належить вирішення питань, що розглядаються на зборах. Проте відсутність посадових осіб на загальних зборах не може бути перешкодою для проведення зборів.

Фіксація роботи зборів

Робота зборів, хід обговорення та інша необхідна інформація фіксується у протоколі загальних зборів, який ведеться обраним секретарем зборів.

Порядок прийняття рішень загальних зборів

Рішення зборів ухвалюються простою більшістю голосів учасників зборів з правом голосу шляхом відкритого або таємного голосування. Спосіб голосування визначається регламентом, затвердженим учасниками загальних зборів.

Оформлення рішень загальних зборів

Рішення зборів з кожного окремого питання вносяться до протоколу зборів. Протокол складається у трьох примірниках не пізніше трьох днів після їх проведення та підписується головуючим і секретарем зборів. Один примірник протоколу зборів передають на зберігання уповноваженій посадовій особі чи структурному підрозділу з питань громадської участі, другий примірник протоколу залишають ініціаторові скликання зборів, третій примірник вивішується для ознайомленні в місці проведення загальних зборів.

До першого примірника протоколу загальних зборів додається оригінал списку учасників загальних зборів, які брали в них участь, а у разі проведення конференції до протоколу також додаються оригінали протоколів загальних зборів, які підтверджують повноваження делегатів конференції на представлення інтересів громадян. До другого примірника протоколу додаються копії вказаних документів, засвідчені підписами секретаря і головуючого.

Відповідні документи оприлюднюються на сайті місцевої ради у розділі «Громадська участь» протягом 5 робочих днів з дня їх надходження.

Врахування рішень загальних зборів органами місцевого самоврядування

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення  загальних  зборів  громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Проте відповідно до статутів територіальних громад міст Вінниця, Луцьк, Кіровоград, Луганськ, Рівне, Тернопіль та Чернівці, рішення загальних зборів, що мають важливе значення для міської громади, для органів та посадових осіб місцевого самоврядування мають рекомендаційний характер. Відповідна норма є порушенням Закону про місцеве самоврядування, оскільки рішення повинні враховуватися органами самоврядування в їх діяльності.

Статут територіальної громади міста Києва визначає окремий порядок врахування рішень зборів органами місцевого самоврядування. Зокрема передбачається розгляд відповідних рішень на сесії районної в місті Києві ради у випадку, якщо рішення було ухвалено більше ніж 100 учасниками зборів, і на сесії Київської міської ради, якщо рішення ухвалили більше ніж 1000 учасників. Проте відсутня процедура розгляду рішень загальних зборів, які були ухвалені меншими внутрішньо міськими територіальними утвореннями.

З іншого боку, відповідно до статті 24 Регламенту Київської міської ради, постійна комісія міської ради, що відповідно до доручення заступника міського голови – секретаря Київради визначена профільною з опрацювання пропозицій загальних зборів громадян, розглядає на своєму засіданні подані пропозиції за участю членів ініціативної групи загальних зборів громадян. У разі підтримання пропозицій загальних зборів комісією готується проект рішення Київради або ухвалюються рекомендації щодо вирішення порушеного питання.

Оскільки питання створення та діяльності органів самоорганізації населення визначається загальними зборами, то рішення зборів повинні бути обов’язковими для виконання для ОСН. Відповідні норми передбачено у містах Вінниця, Луцьк, Запоріжжя, Львів, Миколаїв, Суми, Тернопіль Херсон, Черкаси, Чернігів та  Чернівці.

***

Рекомендації

Рішення загальних зборів повинні враховуватися органами місцевого самоврядування у їх діяльності. Органи місцевого самоврядування або їх посадові особи зобов’язані розглянути рішення загальних зборів і прийняти відповідне рішення протягом тридцяти робочих днів з дня отримання радою протоколу загальних зборів на відкритому засіданні відповідного органу місцевого самоврядування або посадовою особою за обов’язкової участі ініціаторів скликання загальних зборів.

За результатами проведення засідання, органи місцевого самоврядування або їх посадові особи ухвалюють рішення про врахування, часткове врахування або відхилення  рішень загальних зборів.

Якщо органи місцевого самоврядування чи їх посадові особи не вважають за можливе частково або повністю врахувати рішення загальних зборів має бути подане вмотивоване пояснення причини такого рішення. 

 

 

Участь ініціаторів загальних зборів під час розгляду рішень

Під час розгляду рішень загальних зборів, органам місцевого самоврядування необхідно також запрошувати представників ініціаторів скликання зборів для донесення додаткової інформації та аргументів про необхідність врахування ухвалених зборами рішень.

Проте нормативно-правові акти більшості обласних центрів України не передбачають участь представників ініціаторів під час розгляду рішень загальних зборів. Відповідні норми містять тільки статути міст Одеса, Суми та Черкаси.

***

Рекомендації

Органам місцевого самоврядування необхідно запрошувати ініціаторів скликання зборів на свої засідання та наради, де будуть розглядати рішення зборів. Ініціатори скликання зборів мають бути поінформовані про дату, час і місце проведення засідання органу місцевого самоврядування з питань розгляду рішень загальних зборів не пізніше, ніж за 3 дні до початку засідання.

Оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування

Рішення органів місцевого самоврядування, ухвалені за результатами розгляду рішень загальних зборів громадян незалежно від змісту повинно оприлюднюватися для ознайомлення всіма членами територіальної громади. Відповідні рішення необхідно також надіслати ініціаторам скликання загальних зборів.

Проте більшість нормативно-правових актів міст не передбачають необхідність оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування про врахування чи неврахування рішень зборів. Таким чином, члени територіальної громади, зокрема учасники загальних зборів, не будуть повідомлені, чи були враховані думки та пропозиції, що висловлювалися на загальних зборах, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Необхідність оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування про врахування рішень зборів визначено у містах Запоріжжя, Ужгород, Луганськ та Харків. Проте акти відповідних міст не встановлюють чітких термінів оприлюднення. Тільки відповідно до статуту територіальної громади міста Ужгород, прийняті рішення оприлюднюються не пізніш як у 30-денний строк після їх прийняття.

У містах Дніпропетровськ, Донецьк, Херсон, Черкаси та Сімферополь передбачено також внесення загальними зборами пропозицій до міської ради, міського голови, підприємств, установ, організацій. Відповідні пропозиції повинні бути розглянуті у встановлений термін (від 10 до 30 днів), про що повідомляється ініціаторів скликання зборів.

***

Рекомендації

Рішення органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб за результатами розгляду рішень загальних зборів протягом п’яти робочих днів з дня розгляду надсилається ініціаторам скликання зборів, розміщується на офіційному веб-сайті ради в спеціальному розділі «Громадська участь», публікується в офіційному друкованому виданні місцевої ради, а також оприлюднюється в тому ж порядку, що й оголошення про проведення слухань.

 

 

 

Український незалежний центр політичних досліджень

http://www.ucipr.kiev.ua/publications/pochatok-reformi-mistcevoii-demokratiii

 

Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства

http://president.gov.ua/content/civil_society.html

http://civil-rada.in.ua/