Home Аналітика Аналітичний матеріал, присвячений законопроекту “Про місцевий референдум”

Аналітичний матеріал, присвячений законопроекту “Про місцевий референдум”

73
0

Лабораторія законодавчих ініціатив опублікувала аналітичний матеріал, присвячений законопроекту №7082 “Про місцевий референдум”. Матеріали підготовано в межах проекту “Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні”, який здійснює Поліський фонд міжнародних і регіональних досліджень за сприяння програми “Громадянське суспільство та належне врядування” Міжнародного фонду “Відродження” в рамках проекту “Об’єднуємося заради реформ” (UNITER), який виконує “Pact в Україні” за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).

Експерти пропонують узгоджені рекомендації до законопроекту з урахуванням як міжнародного досвіду, так і вже оформлених зауважень європейських і вітчизняних експертів.

Поліський фонд міжнародних і регіональних досліджень
***

Мета програми “Громадянське суспільство та належне врядування”  – запровадження сталого діалогу громадянського суспільства з владою в тих сферах реформ, які можуть сприяти розвитку громадянського суспільства, через участь основних зацікавлених сторін у прийнятті та моніторингу виконання рішень органів влади на всіх рівнях.

ЗВЕДЕНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ ЛАБОРАТОРІЇ ЗАКОНОДАВЧИЇ ІНІЦІАТИВ ДО ЗАКОНОПРОЕКТУ №7082 «ПРО МІСЦЕВИЙ РЕФЕРЕНДУМ» З УРАХУВАННЯМ МІЖНАРОДНОГО ДОСВІДУ, А ТАКОЖ РЕКОМЕНДАЦІЙ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ ТА НАУКОВО-ЕКСПЕРТНОГО УПРАВЛІННЯ АПАРАТУ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

За останні кілька років експертами Європейської комісії за демократію через право були сформульовані базові принципи для проведення місцевих референдумів на основі досвіду європейських країн, в яких механізм участі громадян у загальнонаціональних та місцевих референдумах довів свою ефективність. Дані рекомендації враховуватимуть як Експертну оцінку Венеціанської комісії законопроекту про місцевий референдум так і Кодекс належної практики щодо референдумів.
Оскільки Україна офіційно декларує прагнення зайняти гідне місце у спільноті європейських демократичних держав, то питання формування дієвого механізму прямої демократії повинно бути вирішеним найближчим часом. Статистика проведення місцевих референдумів з 1991 по 2009 рр. свідчить, що навіть в рамках де-факто недіючого закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» в Україні відбувся 151 місцевий референдум (135 з яких були успішними) . Враховуючи то факт, що за цей час відбувся лише один всеукраїнський референдум, результати якого так і не були закріплені законодавчо, можна стверджувати про достатній рівень політичної культури України у сфері місцевої прямої демократії. Погоджуючись з необхідністю комплексного підходу до впровадження дієвого механізму прямої демократії в Україні (як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, незважаючи на різну правову природу цих інститутів) Лабораторія законодавчих ініціатив вважає за необхідне якнайшвидше оновити нормативно-правові рамки для проведення місцевих референдумів у відповідності до сучасних демократичних стандартів. З огляду на все вище зазначене експерти ЛЗІ пропонують на розгляд громадськості та експертного середовища узгоджені рекомендації до законопроекту про місцевий референдум з урахуванням як міжнародного досвіду, так і вже оформлених зауважень європейських та вітчизняних експертів.

ВИДИ МІСЦЕВИХ РЕФЕРЕНДУМІВ ТА ЇХ ЮРИДИЧНІ НАСЛІДКИ

– Що передбачає законопроект
Відповідно до статті другої законопроекту місцеві референдуми поділяються на 3 види: імперативний, консультативний та повторний.
Результати імперативного референдуму мають «обов’язковий характер та вищу юридичну силу відносно актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб».
Метою консультативного референдуму є з’ясування думки мешканців територіальної громади з того чи іншого питання, віднесеного до повноважень органів місцевого самоврядування. Результати консультативного референдуму мають враховуватись органами місцевого самоврядування при ухваленні рішень. Це положення закріплюється процесуальною нормою, відповідно до якої ухвалити рішення, яке суперечить результатам консультативного референдуму, рада відповідного рівня може лише за умови, що таке рішення підтримає більшість у дві третини депутатів від складу ради (ст. 50 законопроекту).
Повторний референдум проводиться, якщо попередній імперативний референдум з означеного питання був визнаний недійсним.
Згідно з частиною першою статті 6 проведення імперативного місцевого референдуму з одного й того самого питання може відбутися лише через рік після попереднього референдуму (імперативного чи консультативного).

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
Експерти Венеціанської комісії вважають закріплену в законі типологізацію референдумів недостатньо логічною. Консультативний референдум, який в залежності від політичної ситуації зобов’язує раду ухвалити рішення, прийняте на місцевому референдумі, є консультативним лише частково, за великим рахунком є складовою частиною спільного з радою відповідного рівня процесу ухвалення рішення. Крім того, експерти Ради Європи висловлюють сумнів щодо необхідності виокремлення повторного референдуму. Також вони звертають увагу на те, що варто додатково прописати процедуру на випадок повторної недійсності імперативного референдуму з одного й того ж питання, якщо це є єдиною передбаченою формою ухвалення відповідного рішення.

– Позиція Головного науково-експертного управління
Експерти ГНЕУ вважають, що закладена в законопроекті диспозиція норм може призвести до ситуації, коли наслідки консультативного референдуму не будуть враховані органом місцевого самоврядування відповідного рівня. Це може статися, якщо у відповідній раді не буде більшості для ухвалення рішення, підтриманого на консультативному референдумі, і в той же час не буде кваліфікованої більшості для ухвалення протилежного рішення. Крім того, в ГНЕУ звертають увагу на той факт, що в законопроекті не прописані строки розгляду результатів консультативного референдуму відповідною радою.
Крім того, як зазначає ГНЕУ, законопроект не передбачає врахування «негативних» результатів проведення імперативного референдуму, оскільки законодавець не обмежує у часі «право органів місцевого самоврядування прийняти рішення, аналогічне за змістом тому, яке було не прийняте (відхилене) на «імперативному» місцевому референдумі більшістю виборців, які взяли участь у голосуванні».

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
Експерти ЛЗІ вважають за недоцільне ставити «повторний референдум» в один ряд з імперативним і консультативним, оскільки у такому поділі відсутні єдині критерії категоріального поділу: критерій нормативної сили рішення референдуму змішуються з критеріями характеру процедури референдуму.
Аналіз норм законодавства європейських держав про місцеві та регіональні референдуми свідчить, що практика консультативного референдуму (Бельгія, Данія, Естонія, Ірландія, Литва, Люксембург, Нідерланди, Швеція) є більш поширеною, ніж імперативного (Болгарія, Франція, Іспанія). Можливість проведення на місцевому або регіональному рівні як імперативного, так і консультативного референдумів, передбачена у законодавстві таких держав, як Словаччина, Чехія, Швейцарія, Австрія, Італія, Мальта та Португалія. При цьому, в останньому випадку, як правило, має місце або розмежування предмету різних за юридичними наслідками референдумів, або їх розведення за різними рівнями адміністративно-територіального устрою. У федеральних державах може існувати відмінність між юридичними наслідками місцевих референдумів, які проводяться в різних землях. Так, в Італії утворення нових районів або зміна їх конфігурацій є предметом консультативного референдуму, а рішення щодо решти питань, які можуть бути предметом місцевого референдуму, мають імперативний порядок. Таким чином, запропонована у проекті модель співіснування на одному рівні імперативних і консультативних місцевих референдумів без розмежування їх предмету не співпадає із сучасними тенденціями розвитку законодавства про референдуми.

РОЛЬ ОРГАНІВ ВЛАДИ В ПРОЦЕСІ ІНІЦІЮВАННЯ МІСЦЕВОГО РЕФЕРЕНДУМУ

– Що передбачає законопроект
Стаття дев’ята законопроекту встановлює процедуру ініціювання місцевого референдуму. Ініціатива формується на загальних зборах громадян, кількість яких варіюється в залежності від розміру громади. Ініціатори загальних зборів повинні письмово повідомити мера і територіальну виборчу комісію принаймні за 5 днів до заходу. На загальних зборах має також бути обрана ініціативна група, включаючи особу, уповноважену діяти від імені ініціативної групи, та особу, уповноважену розпоряджатися фінансами ініціативної групи.
Відповідно до абзацу другого частини другої статті 9 проекту встановлюється право сільського, селищного, міського голови та депутатів відповідних місцевих рад (включаючи голову районної у місті ради) бути присутніми на загальних зборах громадян.
Частина четверта статті 10 законопроекту визначає підстави для відмови у реєстрації ініціативної групи: 1) відсутності встановлених законом підстав дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських, районних у місті рад, сільських, селищних, міських голів; 2) неповідомлення територіальної комісії, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб про час, місце і мету проведення загальних зборів громадян з ініціювання проведення місцевого референдуму; 3) невідповідність питання, що виноситься на референдум, повноваженням відповідного органу місцевого самоврядування тощо.
Частиною четвертою статті 20 органам місцевого самоврядування надається право на загальних підставах брати участь у формуванні персонального складу дільничної комісії місцевого референдуму.

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
В експертній оцінці законопроекту «Про всеукраїнський референдум» (№ 1374 від 18 січня 2008 року) Венеціанська комісія негативно оцінила модель, відповідно до якої ініціативна група формується виключно на загальних зборах громадян. Ця модель може мати наслідком виникнення штучних процесуальних перепон на шляху реалізації територіальною громадою її конституційного права на безпосереднє вирішення питань місцевого значення.

– Позиція Головного науково-експертного управління
Експерти ГНЕУ вважають, що положення статті 9-ї законопроекту передбачають надмірний адміністративний контроль з боку органів місцевого самоврядування в процесі ініціювання місцевого референдуму та утворення відповідної ініціативної групи.
Також у ГНЕУ звертають увагу на недостатню деталізацію підстав для відмови у реєстрації ініціативної групи у разі, якщо лише одне з кількох питань, які пропонується одночасно винести на місцевий референдум, не відповідає сформульованим у проекті вимогам до форми і змісту питання референдуму, що може бути використане «для спроб прийняття рішень про відмову у реєстрації ініціативної групи».
Крім того, експерти Апарату ВРУ вважають доцільним передбачити в законопроекті механізм усунення допущених у винесеному на місцевий референдум проекті рішення неузгодженостей із вимогами закону.
Ще одним недоліком законопроекту експерту ГНЕУ вважають «надання органам місцевого самоврядування надмірного обсягу повноважень у процесі підготовки та проведення місцевого референдуму». Йдеться про надання органам місцевого самоврядування права на загальних підставах брати участь у формуванні персонального складу дільничної комісії місцевого референдуму (частина четверта статті 20).

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
Експерти ЛЗІ погоджуються з висновками ГНЕУ щодо нечіткості визначення підстав, на основі яких можуть відмовити ініціативній групі. ЛЗІ дотримується позиції, що законодавчо варто закріпити можливість змінити форму запитання, якщо воно не відповідає вимогам закону. Така практика існує, наприклад, в деяких європейських країнах: Австрія (зміст винесеного на референдум тексту залежить від законодавства землі та має бути узгоджений із федеральним законодавством), Естонія (муніципальна рада перевіряє змістовну відповідність винесеного на референдум тексту та може змінювати формулювання питань), Фінляндія (муніципальна рада перевіряє питання, винесені на референдум), Чехія (місцеві органи влади здійснюють перевірку чіткості питань та пропозицій, винесених на голосування).
Що стосується процедури утворення ініціативної групи, то в законодавстві більшості європейських країн, в яких дозволяється проведення місцевих або регіональних референдумів, не міститься вимоги щодо проведення загальних зборів громадян з цією метою. В європейських країнах найбільш поширений механізм формування ініціативної групи передбачає довільний порядок її утворення з громадян, чисельність яких перевищує встановлений законом мінімум. Відповідно, адміністративний контроль при такій процедурі є мінімальним. Враховуючи все вище зазначене (а також з урахуванням позицій Венеціанської комісії та ГНЕУ) експерти ЛЗІ вважають за потрібне спростити механізм формування ініціативної групи.

НАЯВНІСТЬ ЧИ ВІДСУТНІСТЬ КВОРУМУ ДЛЯ ВИЗНАННЯ РЕЗУЛЬТАТІВ РЕФЕРЕНДУМУ ДІЙСНИМИ

– Що передбачає законопроект
Відповідно до пункту четвертого статті 39 законопроекту місцевий референдум визнається дійсним за умови, що у ньому взяло участь 50% зареєстрованих виборців.

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
Відповідно до Зведення рекомендованих норм при проведенні референдумів, встановлення кворуму не рекомендується, оскільки це може призвести до викривлення результатів референдуму (опоненти рішення більш схильні не відвідувати референдум, аніж голосувати проти, що може призвести до ухвалення рішення мінімальною необхідною кількістю виборців, які підтримують рішення (однак, які утворюють меншість)). З іншого боку, у висновках щодо законопроекту 7082 експерти Венеціанської комісії радять залишити норму, однак зменшити мінімальний поріг.

– Позиція Головного науково-експертного управління
Експерти ГНЕУ звертають увагу на відсутність узгодженої позиції як серед теоретиків конституційного права щодо цього питання, так і в держаній практиці іноземних країн. Посилаючись на суспільно-політичний контекст в Україні, а також на Резолюції ПАРЄ № 1121 ГНЕУ вважає за потрібне залишити норму про кворум, однак зменшити необхідний «поріг підтримки» до 30% для імперативного референдуму (а за недостатньої кількості учасників вважати результати референдуму консультативними). З одного боку, це надасть рішенню необхідної легітимності, а з іншого – не відштовхне виборців високим порогом явки.

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
Враховуючи все вище зазначене, експерти ЛЗІ вважають за потрібне залишити в законопроекті норму про необхідний поріг явки учасників референдуму. В той же час, ми вважаємо, що за умови вищості правової сили результатів референдуму над актами органів місцевого самоврядування, рішення ухвалене на місцевому референдумі має бути максимально легітимним, тобто – підтриманим більшістю зацікавлених громадян (які так чи інакше мають відношення та позицію щодо предмету референдуму). Тому, ми пропонуємо залишити 50% поріг явки учасників референдуму. Крім того, аналогічний поріг зафіксовано в деяких європейських країнах:
– у Франції референдум вважається дійсним, якщо в ньому взяли участь не менше 50% зареєстрованих виборців (ця норма стосуються референдумів, ініційованих органами влади, а не громадянами);
– у Болгарії, Мальті, Португалії, Хорватії та Чехії муніципальний референдум вважається дійсним, якщо в ньому взяли участь 50% зареєстрованих виборців.

НОРМИ, ЩО РЕГУЛЮЮТЬ ЗДІЙСНЕННЯ НАГЛЯДУ ЗА ПРОВЕДЕННЯМ РЕФЕРЕНДУМУ

– Що передбачає законопроект
Діяльність офіційних спостерігачів регулюється статтею 24 законопроекту, зокрема – пунктом шостим зазначеної статті. Передбачені такі основні права офіційних спостерігачів: а) у день референдуму перебувати в приміщенні дільниці і спостерігати за діями членів дільничної комісії (зокрема, під час видачи бюлетенів та під час підрахунку голосів), б) робити фото-, відео-, та аудіо записи, в) бути присутнім на засіданнях комісії з місцевого референдуму, г) отримувати копію протоколу підрахунку голосів, та д) складати акт про виявлення порушень Закону.

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
Відповідно до підпункту «b» пункту 3.2 розділу ІІ Кодексу належної практики щодо референдумів «спостереження не повинно обмежуватись виключно днем голосування, а повинно охоплювати агітацію референдуму та, у разі можливості, реєстрацію виборців і збір підписів. Повинна забезпечуватись можливість виявлення порушень незалежно від того, трапились вони до, під час, або після голосування».

– Позиція Головного науково-експертного управління
Експерти ГНЕУ, посилаючись на рекомендації Венеціанської комісії, вражають, що встановлені законопроектом права офіційних спостерігачів не відповідають європейським стандартам (в частині обмеження повноважень спостерігачів днем голосування). Таким чином, ГНЕУ вважає доцільним розширити права спостерігачів у часі, починаючи, принаймні, з дня старту агітаційної кампанії (із правом на відвідання відповідних мирних зібрань, дискусій, круглих столів тощо).

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
Експерти ЛЗІ погоджуються з позицією ГНЕУ і також пропонують передбачити можливість діяльності офіційний спостерігачів протягом всієї агітаційної компанії, а також, після голосування (як варіант – до моменту втілення рішення, ухваленого на референдумі). Також, на наш погляд, варто уточнити, які саме дії офіційних спостерігачів вважаються такими, що «перешкоджають організації та проведенню місцевого референдуму». Таке широке визначення може перешкодити спостерігачам виконувати свої безпосередні обов’язки.

НОРМИ, ЩО РЕГУЛЮЮТЬ ІНФОРМАЦІЙНИЙ СУПРОВІД ПРОВЕДЕННЯ МІСЦЕВОГО РЕФЕРЕНДУМУ

– Що передбачає законопроект
Норми, що регулюють інформаційний супровід проведення місцевого референдуму, містяться в кількох статтях законопроекту, однак не становлять окремої і системної складової нормативно-правового поля місцевого референдуму. Законом, наприклад, передбачено таке:
– «територіальна комісія оголошує в місцевих друкованих засобах масової інформації та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації або у разі неможливості повідомляє учасників місцевого референдуму в інший спосіб про початок перебігу одномісячного строку для збирання підписів учасників місцевого референдуму» (п 4. ст. 12);
– «рішення про результати висування ініціативи щодо проведення місцевого референдуму протягом трьох календарних днів з моменту його прийняття надсилається уповноваженій особі ініціативної групи, відповідному сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті раді, органу ведення Державного реєстру виборців, повноваження якого поширюються на відповідну територію, керівнику відповідного районного (міського, районного у місті) органу Міністерства внутрішніх справ України та підлягає опублікуванню в місцевих друкованих засобах масової інформації, аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації, а рішення про результати висування ініціативи щодо проведення місцевого референдуму з приводу дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради надсилається також відповідній раді» (п.5 ст. 14);
– «постанова, прийнята комісією з місцевого референдуму, вивішується на стенді офіційних матеріалів комісії для загального ознайомлення не пізніше ранку наступного дня після дня її прийняття, а прийнята напередодні дня проведення місцевого референдуму, у день проведення місцевого референдуму та під час встановлення результатів голосування, — не пізніше ніж через чотири години після завершення засідання комісії» (п.5 ст. 25).
В категорію норм, що регулюють інформаційний супровід проведення місцевого референдуму, також можна віднести положення про інформаційне забезпечення місцевого референдуму мовами національних меншин в адміністративно-територіальних одиницях, де останні компактно проживають. В законопроекті ці норми не знайшли відображення.

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
Відповідно до Кодексу належної практики щодо референдумів органами влади відповідного рівня повинна доноситися об’єктивна інформація щодо питань референдуму. Об’єктивність в даному випадку досягається друком (або іншим висвітленням) не тільки тексту проекту, (або рішення, винесеного на голосування) але й пояснювальної записки (або доповіді), які відображають позиції прибічників і опонентів рішення/проекту, винесеного на голосування (підпункт «d» пункту 3.1 розділу І).

– Позиція Головного науково-експертного управління
Експерти ГНЕУ зауважують, що розпорошені по всьому законопроекту норми про інформаційний супровід місцевого референдуму «не складають єдиного цілісного механізму інформування учасників місцевого референдуму про перебіг процедур референдуму, що в процесі практичної реалізації відповідних норм створюватиме умови для порушення прав останніх». Крім того, ГНЕУ, посилаючись на Кодекс належної практики щодо референдумів, вважає за необхідне включити в законопроект норми, які б зобов’язували органи влади відповідних рівнів: а) інформувати громадян про позиції стосовно поставленого на референдум питання/рішення (у формі пояснювальної записки) і б) поширювати всебічну інформацію про референдум в тому числі і мовами національних меншин в адміністративно-територіальних одиницях, де останні компактно проживають.

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
Поділяючи позицію ГНЕУ і дотримуючись рекомендації Венеціанської комісії експерти ЛЗІ пропонують винести в окрему статтю зобов’язання органів місцевого самоврядування щодо інформування мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці про питання та перебіг референдуму, а також нормативно передбачити всебічне та об’єктивне висвітлення питання/рішення місцевого референдуму (у тому числі мовами національних меншин).

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОБ’ЄКТИВНОГО ВИСВІТЛЕННЯ ПИТАНЬ, ВИНЕСЕНИХ НА МІСЦЕВИЙ РЕФЕРЕНДУМ, ПІД ЧАС АГІТАЦІЇ (РІВНІСТЬ МОЖЛИВОСТЕЙ ДЛЯ ЗАЦІКАВЛЕНИХ СТОРІН ЩОДО ДОСТУПУ ДО ЗМІ)

– Що передбачає законопроект
Стаття 31 законопроекту передбачає:
– Відповідно до пункту 3: «Кожен громадянин, місцевий осередок об’єднання громадян, громадська організація, ініціативна група з місцевого референдуму мають право розпочати агітацію місцевого референдуму у будь-якій формі і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції та законам України»;
– Відповідно до пункту 6: На органи місцевого самоврядування покладено обов’язок вирішують питання щодо «відведення місця, обладнання стендів, дошок в людних місцях для ознайомлення з агітаційними матеріалами, а також для повідомлень про заходи щодо підготовки і проведення місцевого референдуму». При цьому забороняється розміщення інформаційних повідомлень про референдум у приміщеннях, в яких розташовуються комісії з місцевого референдуму, органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
– Відповідно до пунтку 7: Комісії з місцевого референдуму та органи місцевого самоврядування зобов’язані «надавати приміщення та здійснювати інші заходи для забезпечення вільного та свідомого волевиявлення громадян.»
– Відповідно до пункту 8: «Громадяни мають право під час агітації місцевого референдуму користуватися засобами масової інформації державної та комунальної форми власності за рахунок власних коштів».
– Відповідно до підпункту 1 пункту 9: Органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, а також органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам (крім випадків ініціювання місцевого референдуму згаданими органами та посадовими особами) забороняється брати участь у проведенні агітації.
Відповідно до положень пункту 5 частини 5-ї статті 21 обов’язок нагляду за дотримання даного закону в частині розміщення агітаційних матеріалів покладається на дільничну комісію місцевого референдуму. При цьому це положення не підкріплене відповідними процесуальними приписами та нормами.
У проекті не знайшли відображення норми, що регулюють використання прибічниками того чи іншого варіанту вирішення питання різних видів ЗМІ під час агітації місцевого референдуму.
При цьому у законопроекті відсутні норми, як б обмежували у часі оприлюднення результатів опитувань громадської думки з приводу питань, винесених на референдум. Також не забороняється розміщення агітаційних матеріалів референдуму в одному блоці з комерційною рекламою, включення відповідних агітаційних матеріалів до інформаційних програм. Крім того, у законопроекті не прописані норми, які б збороняли супровід агітації пропагандою війни, розпалюванням міжетнічної, расової та іншої ворожнечі, закликами до порушення суверенітету і територіальної цілісності держави тощо.

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
Експерти Венеціанської комісії, оцінюючи даний законопроект, звернули увагу на той факт, що органи місцевого самоврядування виключені з агітаційної кампанії, що на їх думку є помилковим. Європейські експерти вважають, що органи місцевого самоврядування повинні бути включені в агітаційний процес (принаймні у раді відповідного рівня повинно відбутися слухання з питань, винесених на місцевий референдум). Однак, при цьому, необхідно запобігти привілейованої позиції органів влади і внести зміни у пункт 6 статті 31 з тим, щоб рішення про виділення приміщення, стендів та дошок приймала територіальна комісія місцевого референдуму, а не органи місцевого самоврядування.
Крім того, експерти Венеціанської комісії зазначають, що в законопроекті не закріплені гарантії рівних можливостей для прихильників різних варіантів вирішення питання, а також неупередженого ставлення до них учасників місцевого референдуму.

– Позиція Головного науково-експертного управління
ГНЕУ також звертає увагу на той факт, що в законопроекті не закріплюються норми, які б гарантували рівність умов під час агітації між прибічниками того чи іншого вирішення питання, винесеного на місцевий референдум. Посилаючись на Кодекс належної практики щодо референдумів (підпункти «b», «с» та «е» пункту 2.2 розділу І) експерти ГНЕУ пропонують гарантувати рівність сторін принаймні «теле- і радіотрансляціях державних та/або комунальних ЗМІ» та встановити єдині тарифи і виділити однаковий обсяг ефірного часу для представників різних сторін, що беруть участь в агітації місцевого референдуму. ГНЕУ також звертає увагу, що в частині восьмій статті 31 зазначаються лише ЗМІ державної та комунальної форм власності, у зв’язку з чим «складається враження, що агітація місцевого референдуму в ЗМІ інших форм власності забороняється, що є абсолютно неприйнятним».
Крім того, експерти ГНЕУ зазначають, що за умови відсутності процедурного забезпечення виконання дільничної комісії своїх повноважень що дотримання цього закону в частині розміщення агітаційних матеріалів важко буде визначити «перелік заходів, які може вжити ДКМР щодо усунення відповідних порушень».

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
В європейських країнах інформаційна складова з організації та проведення референдуму регулюється по-різному. Так, в Австрії, Польщі та Франції органи влади законодавчо зобов’язані поширювати об’єктивну інформацію. В Португалії та Угорщині органам влади взагалі заборонено брати будь-яку участь в кампанії, що супроводжує організацію та проведення референдуму. В Португалії також гарантується безкоштовний доступ до ЗМІ, а в Мальті законодавчо передбачено збалансоване висвітлення позицій прихильників та опонентів винесеної на референдум пропозиції. В Бельгії органи влади зобов’язані розповсюджувати серед населення брошури, в яких об’єктивно висвітлюється предмет та проблема референдуму, а також висвітлювати позиції прихильників та опонентів пропозиції. В Іспанії агітація дозволяється лише партіям, коаліціям та об’єднанням, що представляють відповідний регіони або муніципалітет (при цьому парламент також має право проводити агітацію через ЗМІ). В Чехії поширюється лише інформація стосовно дати і місця проведення референдуму, а використання ЗМІ взагалі не врегульоване.
Хоча з досвіду європейських країн не можна виокремити єдиний правильний механізм регулювання агітації, ми вважаємо за потрібне забезпечити рівність всіх суб’єктів місцевого референдуму на скільки це можливо. Відповідно, для цього варто законодавчо гарантувати як прибічникам так і опонентом (у тому числі органам місцевої влади) рівний доступ як до державних/комунальних ЗМІ (однаковий обсяг ефірного часу), так і до комерційних (принаймні гарантувати рівні тарифи для всіх суб’єктів). Крім того, рекомендуєтьсязакріпити в законі заборону на супроводження агітації пропагандою війни, розпалюванням міжетнічної, расової та іншої ворожнечі, закликами до порушення суверенітету і територіальної цілісності держави тощо.

НАЯВНІСТЬ ДІЄВОГО МЕХАНІЗМУ ОСКАРЖЕННЯ

– Що передбачає законопроект
Відповідно до частини 11 статті 39 законопроекту «результати місцевого референдуму можуть бути оскаржені до адміністративного суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України».
У статтях 43-48 описується процедура «оскарження рішень, дій та бездіяльності, що стосуються призначення, підготовки та проведення місцевого референдуму». Відповідно до пункту 1 статті 43 учасники референдуму та інші суб’єкти можуть звертатися зі скаргами, що стосуються «призначення, підготовки і проведення місцевого референдуму, в тому числі підрахунку голосів учасників місцевого референдуму, встановлення результатів місцевого референдуму» як до комісії з місцевого референдуму, так і до суду.

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
В експертній оцінці проекту закону про місцевий референдум Венеціанська комісія вважає недоцільною норму, згідно з якою передбачається можливість подання скарги до комісії з референдуму, яка водночас відповідає за процедуру організації та проведення місцевого референдуму. На думку експертів скарги варто поділити за суб’єктом та предметом звернення. Так, скарги, що стосуються рішень та дій до голосування (які стосуються процедури підготовки референдуму, проведення агітації тощо), мають адресуватися комісії з референдуму (з можливість повторного розгляду у суді); а позови, що стосуються результатів референдуму мають бути адресовані виключно суду.

– Позиція Головного науково-експертного управління
Експерти ГНЕУ у свою чергу підкреслюють необхідність деталізації положень частини одинадцятої статті 39 проекту щодо «оскарження результатів місцевого референдуму» у зв’язку з тим, що «важко однозначно встановити можливий зміст позовних вимог та обсяг повноважень судових органів у цій сфері відносин».

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
Як свідчить досвід європейських країни, питання скарг та перегляду результатів є предметом розгляду у адміністративних (Бельгія, Польща, Франція) або звичайних судах (Болгарія, Чехія, Угорщина). В Італії питання змісту та форми є предметом розгляду Конституційного суду, а адміністративні суди мають справу зі скаргами, стосовно результатів. Крім того, скарги та позови щодо проведення або результатів референдуму можуть не підпадати під судову юрисдикцію (Ірландія) або розглядатися місцевими органами влади (так, в Австрії відповідальні за розгляд скарг органи визначаються на рівні земель і кантонів). Зважаючи на досвід європейських країн, а також з метою запобігання виникнення суперечностей юрисдикцій під час розгляду скарг та позовів, вважаємо за потрібне розділити інстанції оскарження за предметом.

ФІНАНСУВАННЯ

– Що передбачає законопроект
Статтею 11 законопроекту передбачається формування фонду місцевого референдуму: «ініціативна група з місцевого референдуму має право відкрити рахунок фонду місцевого референдуму для організації збору підписів учасників місцевого референдуму на підтримку висування ініціативи щодо проведення місцевого референдуму та агітації місцевого референдуму за рахунок коштів членів ініціативної групи з місцевого референдуму та добровільних внесків» (пункт перший статті 11). Стаття вимагає повної прозорості добровільних внесків та забороняє внески: «1) особам, які не є учасниками місцевого референдуму; 2) анонімним жертводавцям (без зазначення в платіжному документі серії, номера, дати та місця видачі документа, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України учасника місцевого референдуму)».
Відповідно до статті 51 законопроекту: «У разі проведення місцевого референдуму з ініціативи сільської, селищної, міської ради, сільського, селищного, міського голови, половини від загального складу депутатів міської ради витрати на агітацію цими суб’єктами місцевого референдуму здійснюються за рахунок коштів резервного фонду місцевого бюджету».

– Позиції Європейської комісії за демократію через право
Згідно з підпунктом «g» пункту 2.2 розділу І Кодексу належної практики щодо референдумів містяться вимоги щодо прозорості фінансування політичних партій та агітації референдуму. Також кодекс вимагає заборони використання державних коштів для проведення місцевого референдуму, ініційованого органами влади.

– Позиція Головного науково-експертного управління
На думку експертів ГНЕУ відсутність у тексті проекту механізму належного контролю за використанням місцевими осередками об’єднань громадян та громадськими організаціями коштів для агітації референдуму та джерелами їх одержання фактично дозволяється проводити агітацію місцевого зазначеними суб’єктами референдуму без відкриття рахунку відповідного фонду. Також ГНЕУ знайшло незадовільним механізм фінансування місцевого референдуму, оскільки у проекту не забезпечується прозорості, на якій акцентує увагу Венеціанська комісія.

– Позиція Лабораторії законодавчих ініціатив
В практиці одних європейських країн законодавчо передбачене фінансування референдумів за рахунок громадських фондів, в той час як в інших державах воно, навпаки, заборонене. Так, наприклад, заборонено використати громадські кошти під час агітаційної кампанії в Португалії; часткове використання громадських фондів дозволяється в Австрії; на Мальті вони можуть використовуватися лише для забезпечення функціонування інформаційної складової кампанії. У багатьох випадках адміністративні витрати компенсуються не центральною, а місцевою владою. В Чехії, наприклад, витрати на референдум та обладнання місць для голосування здійснюються муніципальною владою з власного бюджету, в той час, як витрати ініціативного комітету з муніципального бюджету не покриваються. В ряді країн законодавчо заборонено використання громадських фондів під час організації та проведення місцевих референдумів: Бельгія, Нідерланди, Польща, Португалія, Іспанія.
Варто зауважити, що в Кодексі належної практики щодо референдумів експерти рекомендують заборонити використання державних коштів для проведення місцевого референдуму, ініційованого органами влади в державах, в яких культура місцевого референдуму ще не сформувалася належним чином, і, відповідно, в яких може мати місце упередженість органів влади. З іншого боку, кошти з резервного фонду місцевого бюджету використовуються органами місцевого самоврядування для проведення референдуму, предметом якого є дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування, що на нашу думку не суперечить рекомендаціям Венеціанської комісії в частині дотримання неупередженості органів місцевої влади.