Home Аналітика Доповідна записка Кабінетові Міністрів щодо Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної...

Доповідна записка Кабінетові Міністрів щодо Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні

149
0

I. Рекомендоване рішення
1. Предмет розгляду

Існуюча в Україні система місцевого самоврядування  не відповідає очікуванням та потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування сьогодні у більшості територіальних громад не забезпечує  створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної територіальної громади.

Досі не забезпечено реалізацію права більшості  територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення, що гарантовано Конституцією України.

Суттєвого вдосконалення потребує і система територіальної організації влади, оскільки подрібненість адміністративно-територіального устрою та значні диспропорції між адміністративно-територіальними одиницями не дають змоги чітко розділити повноваження між рівнями та органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування.

2. Оптимальний варіант

Шляхи і способи розв’язання проблеми

Досягнення цієї мети передбачає:

створення правових умов для добровільного об’єднання територіальних громад, в яких створюються дієздатні органи місцевого самоврядування, спроможні виконувати законодавчо визначені повні та виключні власні, а також делеговані державою повноваження;

недопущення дублювання повноважень, функцій та завдань органів місцевого самоврядування різних рівнів;

максимальне залучення жителів територіальних громад до прийняття управлінських рішень, сприяння подальшому розвитку сучасних форм безпосередньої демократії на місцях;

забезпечення відкритості та підзвітності населенню територіальних громад діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

розроблення механізмів контролю за якістю надання населенню адміністративних, соціальних та інших законодавчо визначених послуг;

передачу функцій від місцевих органів виконавчої влади та територіальних органів центральних органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, які мають найтісніший контакт з громадянином;

створення достатніх матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання завдань органами місцевого самоврядування;

реформування органів публічної влади на місцевому та регіональному рівнях за принципом оптимального забезпечення населення адміністративними і соціальними послугами, яке зменшує диспропорції у доступі громадян до цих послуг та їх якості.

Реалізувати Концепцію передбачається декількома етапами.

Перший етап – підготовчий (2012 рік), який передбачає:

– розроблення проектів актів законодавства з питань визначення механізму добровільного об’єднання територіальних громад, державної підтримки такого об’єднання, статусу об’єднаних територіальних громад, врегулювання питань встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, назв населених пунктів і віднесення їх до певних категорій;

– визначення повних та виключних власних повноважень, прав та відповідальності органів місцевого самоврядування за надання послуг жителям відповідних територіальних громад;

– стандартизацію послуг, що надаються в межах територіальних громад їх жителям;

– розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади;

– комплексність підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування з використанням кращих національних та європейських практик і стандартів.

Другий етап – формування соціально-політичної бази реформи та її проведення (2013 – 2015 роки), який передбачає:

– проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи;

– формування об’єднаних територіальних громад та державну підтримку створення їх інфраструктурної бази;

– формування комунальної власності об’єднаних територіальних громад на законодавчому рівні;

– прийняття законів про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації (нова редакція), внесення змін до бюджетного законодавства з метою розширення можливостей формування власної бази місцевих бюджетів розвитку;

– проведення стандартизації та сертифікації адміністративних послуг, які надаються місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

– формування нової системи територіальної організації влади

(як державної влади на місцевому рівні, так і місцевого самоврядування);

– визначення повноважень органів місцевого самоврядування районів та областей;

– створення конституційної основи утворення виконавчих органів обласних та районних рад та розмежування повноважень між ними і відповідними місцевими державними адміністраціями;

– проведення місцевих виборів з урахуванням оновленої системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.

Розв’язання проблеми базується на положеннях Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування і здійснюється на засадах законності та верховенства права, державної підтримки місцевого самоврядування, партнерства між державою та місцевим самоврядуванням, повсюдності місцевого самоврядування, правовій, організаційній та матеріальній автономності місцевого самоврядування; підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування  територіальній громаді та у межах делегованих повноважень органам виконавчої влади; субсидіарності.

Таким чином, на початку  реформування місцевого самоврядування здійснюється на рівні територіальних громад на основі чинної Конституції України, далі  реформа здійснюється на рівні районів та областей, де має відбутись перерозподіл повноважень між місцевими державними адміністраціями та місцевими радами на користь останніх, що потребує внесення змін до Конституції України.

Основні вимоги до реформування системи місцевого самоврядування:

– основою нової системи місцевого самоврядування мають стати об’єднані територіальні громади, які утворюються на добровільній основі за законодавчо визначеною процедурою з власними органами самоврядування, в тому числі виконавчими органами рад. Жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що не є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, формують органи самоорганізації населення, які входять до системи органів місцевого самоврядування відповідної територіальної громади, яка є самостійною адміністративно-територіальною одиницею;

– відсутність на території територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці) інших територіальних громад (адміністративно-територіальних одиниць такого ж рівня); визначення чітких меж кожної територіальної громади(адміністративно-територіальних одиниць такого ж рівня); повсюдність юрисдикції органів місцевого самоврядування на територіях відповідних адміністративно – територіальних одиниць;

– визначення повних та вичерпних обов’язкових повноважень органів місцевого самоврядування базового, районного та обласного рівнів з обов’язковим застосуванням принципу субсидіарності;

– формування повноважень місцевих органів виконавчої влади здійснюється після визначення повноважень на кожному рівні місцевого самоврядування;

– повноваження до органів місцевого самоврядування передаються державою, якщо на відповідному рівні створено представницькі органи місцевого самоврядування та підпорядковані їм виконавчі органи;

– у процесі передачі повноважень державою до органів місцевого самоврядування враховується їхня спроможність реалізувати ці повноваження; забезпечується достатній рівень фінансового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування;

– законодавче визначення стандартів послуг (адміністративних та соціальних), що надаються на кожному рівні місцевого самоврядування; встановлення індикаторів та критеріїв оцінки якості надання цих послуг;

– забезпечується ефективна та процедурно визначена система контролю з боку місцевих органів виконавчої влади за виконанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України;

– створюється законодавчо визначена чітка система контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку жителів територіальних громад та їх об’єднань.

Основні вимоги до реформування системи територіальної організації влади:

– на рівні областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя та на рівні районів діятимуть місцеві державні адміністрації, які наділяються повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території, координують діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади; інші повноваження місцевих державних адміністрацій визначатимуться виходячи з принципу субсидіарності;

– територіальні органи центральних органів виконавчої влади здійснюють контрольні функції щодо забезпечення виконання законодавства України на відповідній території, надають адміністративні послуги населенню та юридичним особам виходячи із принципу найбільшої прийнятності форми, способу їх надання та доступу до них, здійснюють постійний моніторинг диспропорцій у доступі до послуг на відповідній території;

– формування та структура територіальних органів центральних органів виконавчої влади має визначатися максимальним доступом громадян та юридичних осіб до послуг, що надаються цими органами.

 

Фінансово-економічне обґрунтування

Фінансове забезпечення реалізації Концепції  здійснюється  за рахунок  коштів державного та місцевих бюджетів у межах асигнувань, що передбачаються у відповідних бюджетах на відповідний рік, а також інших джерел, не заборонених законодавством.

Ризики:

– можливість виникнення нестабільної політичної ситуації у зв’язку із передвиборчою кампанією, що може завадити своєчасному прийняттю політичних рішень та необхідних змін до законодавчих актів;

– не комплексний характер реформи, ухвалюються лише деякі із необхідних для проведення реформи актів;

– спротив або зволікання з боку окремих посадових осіб органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у процесі реалізації основних положень Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади;

– недостатнє фінансове забезпечення заходів з впровадження  реформи.

Результати проведення консультацій

Проект Концепції розроблено на підставі результатів узагальнення матеріалів, наданих міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, обласними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування на виконання пункту 6 доручення Прем’єр-міністра України від 30.09.2011 № 46174/1/1-11 до доручення Президента України від 27.09.2011 № 1-1/2241, резолюції від 10.10.2011 № 38313/4/1-11 до листа Мінрегіону від 27.09.2011 № 12/20-28-1500 стосовно підготовки пропозицій щодо реформи системи місцевого самоврядування і територіальної організації влади з урахуванням завдань, визначених у пункті 15 резолюції Кабінету Міністрів України від 21.06.2011 № 30157/1/1-11 до рішення Ради регіонів від 03.06.2011.

У проекті Концепції знайшли відображення основні положення проектів концепцій, розроблених всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад», «Асоціація міст України», Вінницькою обласною радою, а також Основних стратегічних напрямів реформування місцевого самоврядування в Україні, розроблених Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні та схвалених учасниками Міжнародних муніципальних слухань «Розвиток належного врядування на місцевому та регіональному рівнях».

Розроблення проекту Концепції здійснювалося з урахуванням експертного висновку Програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» щодо відповідності національного законодавства України положенням Європейської хартії місцевого самоврядування від 30.07.2010.

З метою широкого обговорення громадськістю проект Концепції розміщено на офіційному веб-сайті Мінрегіону.

Проект розглядався та опрацьовувався 63 заінтересованими органами.  З них:

 

 40 – погодили без зауважень, а саме:

– Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Київська, Кіровоградська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Тернопільська, Херсонська, Хмельницька обласні ради;

– Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська обласні та Севастопольська міська державні адміністрації;

– Міністерство фінансів, Міністерство охорони здоров`я, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту;

– Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад», яка погодила в цілому  проект Концепції та висловила сподівання, що з її прийняттям відкриється можливість активізувати спільну роботу Мінрегіону, Асоціації та  відповідних центральних органів виконавчої влади у підготовці необхідних проектів нормативно-правових актів з питань територіальної організації влади та розвитку місцевого самоврядування.

23 – погодили із зауваженнями або пропозиціями, які опрацьовано.

– Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Вінницька, Івано-Франківська, Луганська, Рівненська, Сумська, Харківська, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська обласні, Севастопольська міська ради (Київська міська рада спільно з адміністрацією);

– Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Житомирська, Миколаївська, Харківська, Київська міська адміністрації;

– Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Національне агентство України з питань державної служби, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні;

– всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад», «Асоціація міст України», сільських та селищних рад.

Найбільш характерною є позиція, висловлена Сумською облрадою:  передумовою досягнення збалансованості  місцевих та державних інтересів є формування і впровадження виваженої державної політики щодо регіонів, особливо в аспекті фінансового забезпечення їхнього соціально-економічного розвитку, узгодженості повноважень і дій органів місцевого самоврядування та регіонального управління, розвитку самоврядних інституцій. Необхідно забезпечити правову самостійність органів місцевого самоврядування з чітким розмежуванням повноважень самоврядування на кожному рівні.

Практика роботи в умовах чинності Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» засвідчила необхідність представницьким органам місцевого самоврядування всіх рівнів мати виконавчі органи. Відсутність виконавчих органів обласних та районних рад ставить під сумнів доцільність їх існування у теперішньому вигляді.

Першим кроком у реформуванні місцевих владних інституцій повинно стати удосконалення системи місцевого самоврядування: обласні та районні ради утворюють свої виконавчі комітети, а обласні та районні державні адміністрації здійснюють контрольні функції.

Здійснення реформи місцевого самоврядування неможливе без оновлення нормативно-правової бази. Сучасна система законодавства про місцеве самоврядування потребує вдосконалення на засадах зміцнення організаційної, правової, фінансової, матеріальної, адміністративної самостійності місцевого самоврядування.

Серед проблем, що стримують процес реформування системи місцевого самоврядування, слід виокремити економічну неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування здійснювати власні та делеговані повноваження, відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування, невпорядкованість механізму делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям.

Потрібно надати вичерпний перелік самоврядних (власних) повноважень, за виконання яких відповідна рада несе відповідальність лише перед громадою і законом. Органам місцевого самоврядування мають бути надані максимальні повноваження в питаннях управління територіями.

Ефективність місцевого самоврядування на 90 відсотків залежить від його матеріальної та економічної основи, а тому делеговані повноваження мають передаватися одночасно з відповідними фінансовими та матеріальними ресурсами. Необхідно визначити чіткий механізм формування місцевих бюджетів, який би забезпечував єдину, зрозумілу, прозору формулу їх обрахування з обов’язковим 100 – відсотковим фінансуванням витрат на делеговані повноваження.

Водночас потрібно розробити механізми стимулювання зацікавленості органів місцевого самоврядування у нарощуванні доходного потенціалу місцевих бюджетів.

Реформування місцевого самоврядування потребує вдосконалення та оптимізації структур виконавчих апаратів рад, особливо найнижчої ланки – сільських. Необхідно переглянути принципи формування структури органів місцевого самоврядування та оплати праці їхніх працівників шляхом надання місцевому самоврядуванню права на самостійне визначення переліку посад та встановлення посадових окладів.

На часі впровадження дієвої кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад.

Вирішення проблем місцевого самоврядування є можливим тільки за умов поєднання інституційних змін з реформою адміністративно-територіального устрою України. Ця реформа повинна упорядкувати наявну систему адміністративно-територіальних одиниць, раціоналізувати їхні межі, забезпечити формування самодостатніх територіальних громад. Це дозволить максимально наблизити адміністративні та соціальні послуги до їх безпосереднього споживача.

Важливим фактором є збіг з принципових питань позицій органів місцевого самоврядування з позиціям обласних держадміністрацій.

Свідченням цього є позиція Харківської обласної держадміністрації, яка полягає в тому, що запорукою подальшого розвитку демократії є створення умов для участі громадян у місцевому самоврядуванні.

Для вирішення цієї проблеми Харківська обласна держадміністрація пропонує:

– створити умови для посилення впливу громадян на процес вироблення, прийняття й реалізації рішень у сфері місцевого самоврядування;

– налагодити систему суспільного діалогу, постійного партнерства, ефективної взаємодії між органами державної влади, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування та громадськими інституціями, активно залучати їх до вироблення і реалізації державної та муніципальної політики, опрацювання окремих управлінських рішень, надання соціальних послуг населенню;

– сприяти подальшому розвитку форм безпосередньої демократії на місцях (місцевий референдум, місцеві ініціативи, громадські слухання, загальні збори громадян за місцем проживання та ін.);

– прийняти закон про місцеві референдуми, чітко встановити предмет місцевих референдумів, оптимізувати порядок підготовки і проведення усіх видів референдумів, уніфікувати систему комісій з підготовки та проведення референдумів із системою виборчих комісій;

– нормативно-правовими та організаційними заходами сприяти підвищенню ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань місцевого значення;

– запровадити дієвий громадський контроль за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

– визначити чіткі підстави і механізми реалізації муніципально-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою.

Другий напрям – територіальна реформа

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

– оновити систему адміністративно-територіального устрою шляхом вирішення на законодавчому рівні питання про механізм об’єднання територіальних громад;

– закріпити на законодавчому рівні поліваріантність шляхів удосконалення системи адміністративно-територіального устрою. Територіальні громади самостійно мають обирати один із варіантів – об’єднання (злиття) кількох громад в одну або міжмуніципальне співробітництво через утворення союзу громад, в якому утворюється один представницький орган та його виконавчі органи;

– здійснити реальні кроки до уніфікації територіального устрою, вирішити проблему складних адміністративно-територіальних утворень -«матрьошок»;

– забезпечити правове регулювання організаційних форм міжмуніципальної співпраці.

Третій напрям – інституційна реформа

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

– спростити систему місцевих органів виконавчої влади, забезпечивши спеціалізацію управлінської діяльності та скоротивши надлишкові структури, запровадити розмежування органів, що здійснюватимуть виконавчі та контрольно-наглядові функції, передбачити трансформацію обласних державних адміністрацій в контрольно-наглядові органи, що реалізовуватимуть відповідні повноваження щодо органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, ліквідувати районні державні адміністрації;

– з метою пошуку оптимальної структури апарату місцевих органів виконавчої влади здійснювати постійний аналіз існуючих схем системно-структурної організації, яка повинна при своїй відносній стабільності водночас бути гнучкою, рухливою, раціональною і забезпечувати ефективне виконання функцій та компетенції центрального органу виконавчої влади;

– надати можливість обласним і районним радам, як органам регіонального самоврядування, утворювати власні виконавчі органи;

– посилити роль асоціацій місцевого самоврядування під час прийняття нормативно-правових актів загальнодержавного характеру, які стосуються сфери місцевого самоврядування, шляхом забезпечення їхньої обов’язкової участі у процесі підготовки таких актів.

Четвертий напрям – розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, делегування повноважень

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

– розмежувати повноваження між органами державної влади та органами місцевого самоврядування з дотриманням принципу субсидіарності;

– виключити випадки дублювання та конкуренції компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, оптимізувати організаційно-правові механізми делегування повноважень та здійснення контролю за їх виконанням. З цією метою на законодавчому рівні визначити критерії та чітко розмежувати компетенції зазначених органів виходячи з необхідності максимального наближення управлінських послуг до їх безпосередніх споживачів, але з урахуванням дотримання повноти їх надання та забезпечення належної якості за допомогою концентрації матеріально-фінансових ресурсів на відповідному територіальному рівні управління, встановити ефективні механізми розв’язання компетенційних спорів;

– провести чітке розмежування компетенції між органами місцевого та регіонального самоврядування;

розробити і прийняти закон про делегування повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;

– удосконалити контроль за реалізацією органами регіонального і місцевого самоврядування делегованих повноважень.

П’ятий напрям – посилення матеріально-фінансової самостійності

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

– створити належну матеріально-фінансову базу місцевого самоврядування шляхом визначення сталих джерел матеріальних і фінансових ресурсів, достатніх для реалізації їхніх повноважень;

– закріпити на конституційному рівні норму, згідно з якою представницьким органам місцевого самоврядування має гарантуватися частка у публічних доходах відповідно до виконуваних ними завдань. Зміна функцій та компетенції органів місцевого самоврядування різних рівнів має відбуватися одночасно із відповідними змінами у розподілі публічних доходів.

Шостий напрям – реформа муніципальної служби

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

– удосконалити законодавство про службу в органах місцевого самоврядування шляхом закріплення дієвих механізмів реалізації принципів: професіоналізму; політичної нейтральності під час виконання службових функцій; рівного доступу до публічної служби для усіх громадян; конкурсного відбору, виходячи з на професійних якостей, організованого на регіональному рівні спеціальними постійно діючими комісіями;

– забезпечити комплексність підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, що повинні базуватися на кращих національних та європейських практиках і стандартах.

Реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні не повинно зводитися лише до оптимізації системи місцевого управління, а насамперед має бути орієнтоване на покращення забезпечення прав та свобод людини і громадянина на місцевому рівні.

Житомирська обласна державна адміністрація запропонувала одночасно внести зміни до чинних та прийняти низку нових законів (більше 20), зокрема:

«Про внесення змін до Конституції України», «Про територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи самоорганізації населення»; про внесення змін до кодексів: Земельного, Бюджетного, Цивільного, Водного, Господарського тощо.

До питань, з яких не досягнуто згоди (з технічної причини), можна віднести пропозицію Львівської обласної ради, яка принципово погоджується з необхідністю проведення реформ, але запропонувала замість нового проекту Концепції внести зміни до Концепції, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України у 2009 році. Слід зазначити, що пропозиція Львівської облради неприйнятна з огляду на те, що в Офіційному віснику України вiд 17.08.2009 № 60, ст. 2130 та на офіційному сайті Кабінету Міністрів України не було оприлюднено тексту Концепції, що унеможливлює внесення змін до неї.

Позиція заінтересованих органів

Як уже зазначалося, позиція заінтересованих органів виконавчої влади свідчить про необхідність реформування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі. В результаті  проведення передбачених Регламентом Кабінету Міністрів України узгоджувальних заходів та консультацій Міністерство фінансів, Міністерство охорони здоров`я, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту, а також

23 обласні та Севастопольська міська державні адміністрації погодили проект Концепції без зауважень.

Серед пропозицій Міністерства економічного розвитку і торгівлі, Національного агентства України з питань державної служби, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Житомирської, Миколаївської, Харківської, Київської міської державних адміністрацій відсутні такі, щодо яких не досягнуто згоди.

 

3. Обґрунтування вибору оптимального варіанта

Упровадження реформи місцевого самоврядування за цією Концепцією є оптимальним, оскільки при цьому забезпечується:

– формування територіальних громад, самодостатніх і спроможних самостійно або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

– створення умов для економічного та соціального розвитку територіальних громад та їх об’єднань;

– чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях;

– організаційна та матеріальна автономія територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо здійснення своїх функцій;

– наближення адміністративних послуг до жителів територіальних громад та їхніх об’єднань, підвищення їх якості, формування системи громадського, а також державного контролю за їх наданням;

– зменшення диспропорцій у доступі до послуг у різних територіальних громадах.

II. Аналітична частина

1. Дослідження проблеми

Існуюча система державного управління та територіальна організація влади в Україні є надмірно централізованими, внутрішньо суперечливими та не дозволяють розв’язувати проблеми економічного і соціального розвитку регіонів.

Система місцевого самоврядування не забезпечує виконання функцій, покладених на неї Конституцією України та чинним законодавством. У результаті функції місцевого самоврядування фактично перекладаються на місцеві органи виконавчої влади, які не спроможні повною мірою представляти інтереси територіальних громад.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій України не завжди дозволяє сформувати самодостатні територіальні громади, які б володіли відповідними матеріальними і фінансовими ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на зазначені органи завдань та функцій.

Протягом останніх років неодноразово робилися спроби оптимізувати територіальну організацію влади держави та реформувати місцеве самоврядування, що знаходило своє відображення у відповідних державних стратегічних та програмних документах.

Довідково: 1997 рік – утворено Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи (Указ Президента України від 07.07.1997 №620);

1998 рік – затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні та заходи щодо її впровадження (Указ Президента України від 22.07.1998 № 810);

2000 рік – утворено Комісію з питань адміністративно-територіального устрою (Указ Президента України від 08.08.2000  №966);

2001 рік – затверджено чергові заходи щодо організації проведення в Україні адміністративної реформи;

– схвалено Концепцію щодо внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» (розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.03.2001 №69);

– затверджено Концепцію державної регіональної політики (Указ Президента України від 25.05. 2001  № 341);

– прийнято Верховною Радою України Закон України «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» від 05.04.2001 N 2352-III (Закон втратить чинність  з дня  відкриття першої сесії   новообраної Ірпінської міської ради згідно із Законом України від 21.12.2005 № 3253-IV).

2002 рік – утворено Міжвідомчу робочу групу з підготовки проекту Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України (розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2002 №478);

затверджено Концепцію програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування (розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.07.2002).

Реалізація реформи державного управління потребувала внесення змін до Конституції України.

2003 рік – до Верховної Ради України було внесено декілька відповідних законопроектів, зокрема законопроект № 3207-1, який у грудні 2005 року доопрацьовано як проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (щодо місцевого самоврядування, рестр. № 3207-1), повторно схвалено Верховною Радою та направлено до Конституційного Суду;

2005 рік – здійснено спробу розмежувати повноваження між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; запровадити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою; створити виконавчі органи на всіх рівнях місцевого самоврядування. З цією метою розроблено проекти законів України:

– «Про територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування громади, району, області», «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації»;

2006 рік – утворено Національну раду з питань державного управління та місцевого самоврядування, на засіданні якої було ухвалено рішення про розроблення проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (Указ Президента України від 03.05. 2006

№ 340);

– схвалено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року (постанова Кабінету Міністрів від 21 липня 2006 р. № 1001), до якої до сьогодні розробляється щорічний план заходів з її реалізації;

2007 – рік утворено Міністерство регіонального розвитку та будівництва України постановою Кабінету Міністрів України від 16.05.2007 № 750, якою на Міністерство покладено завдання з координації в межах його повноважень діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади з розроблення та виконання планів заходів щодо реалізації Стратегії.

Було здійснено ряд суттєвих заходів, спрямованих на підготовку відповідної нормативно-правової бази у цій сфері, створення належного інституційного забезпечення, проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи, надання методичної допомоги місцевим органам влади тощо;

2008 – затверджено план заходів на 2009 рік щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, пунктом 4 якого передбачено розроблення Мінрегіонбудом проектів законів України “Про адміністративно-територіальний устрій України”, “Про місцеве самоврядування” (нова редакція) та “Про місцеві державні адміністрації” (нова редакція) (розпорядження Кабінету Міністрів від 3 вересня 2008 р.

№ 1163);

– розроблено проекти Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України та Концепції реформи місцевого самоврядування, положення яких було об’єднано у Концепцію реформи місцевого самоврядування (розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 № 900);

– розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2009 № 1456 затверджено план заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування.

Водночас на рівні регіонів і районів утворено регіональні та районні робочі групи з підготовки пропозицій щодо удосконалення територіальної організації влади.

Розроблено Методичні рекомендації щодо збору інформації та попереднього аналізу можливості формування базових адміністративно-територіальних одиниць – громад.

З урахуванням вимог зазначених Методичних рекомендацій робочими групами із залученням науковців здійснено роботу з підготовки конкретних пропозицій щодо формування громад на базі існуючих сільських, селищних, міських рад.

Започатковано проведення в усіх регіонах навчально-методичних семінарів з питань удосконалення адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.

Модель територіальної організації влади пропонувалося запровадити на базі трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: громада – район – регіон, міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь).

До проекту порядку денного четвертої сесії Верховної Ради  включено законопроект “Про внесення змін до Конституції України” (щодо забезпечення реалізації прав територіальної громади.)

Слід зазначити, що необхідність реформування територіальної організації влади було проголошено політичними партіями країни у своїх програмах: Партія регіонів, БЮТ, НУНС, Народна партія.

Серед основних причин нереалізації зазначених державних рішень були брак політичної волі керівництва держави та неузгодженість позицій щодо проведення реформування, незацікавленість у проведенні реформи представників місцевого самоврядування та відсутність достатньої підтримки у населення.

Відповідно до Плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування, схваленого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.12.09

№ 1456-р, протягом 2009 року розроблено базові версії законопроектів:

«Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місто зі спеціальним статусом Севастополь», «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція),  «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція), «Про внесення змін до Конституції України щодо утворення виконавчих органів районних та обласних рад і зміни функцій місцевих державних адміністрацій».

Законопроекти опрацьовані експертами Ради Європи, перебували на стадії публічного обговорення;

2010 рік – відповідно до пункту 1.3 протокольного рішення № 78 засідання Кабінету Міністрів України від 29.12.2010 в іншій від попередньої редакції законопроекти «Про державну підтримку об’єднання сільських територіальних громад», «Пpo основи державної регіональної політики», «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві держанні адміністрації», «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про адміністративно-територіальний устрій України»  було знято з розгляду та доручено розробити проект концептуальних засад реформування адміністративно-територіального устрою, територіальної організації органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні;

2011 рік – Національним планом дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 – 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» Мінрегіону доручено розроблення проекту Закону України «Про об’єднання територіальних громад» (про запровадження механізму об’єднання територіальних громад) та з метою оптимізації системи місцевих органів виконавчої влади – проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до додатків 1 – 4 до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 року № 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій»; 

2012 – проект Закону України «Про об’єднання територіальних громад» подано на розгляд Верховної Ради України. Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до додатків 1 – 4 до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 року № 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» подано на розгляд Кабінету Міністрів України;

– утворено робочу групу з питань удосконалення територіальної організації влади та місцевого самоврядування;

– розробляються: план заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні; проекти законів України щодо врегулювання питань встановлення  та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, назв населених пунктів і віднесення їх до певних категорій, а також проект нової редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення» (доручення Прем’єр-міністра України від 30.01.2012 № 3554/1/1-12 до доручення Президента України від 25.01.2012 №1-1/144).

Проблемні питання місцевого самоврядування

Серед найбільш актуальних проблем місцевого самоврядування є такі:

•          законодавча невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування, надмірна централізація повноважень та ресурсів;

•          економічна неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень;

•          криза комунальної інфраструктури;

•          збереження централізованої моделі формування доходів місцевих бюджетів; значна частка трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів, високий рівень їхньої дотаційності;

•          неефективне управління та нецільове використання коштів, майна та інших місцевих ресурсів;

•          відсутність стандартів публічних послуг та методології визначення їхньої вартості;

•          відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

•          невпорядкованість механізму делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям;

•          недосконалі принципи формування рад всіх рівнів унаслідок недосконалості виборчої системи;

•          брак професійних кадрів для публічного сектору на місцях; відсутність дієвої кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад;

•          відчуженість органів місцевого самоврядування від населення та їх корпоратизація, закритість і непрозорість діяльності, корупція, патерналізм у відносинах з представниками територіальної громади;

•          нерозвиненість незалежного суспільного сектору соціальних ініціатив і соціальної економіки;

•          відсутність дієвих механізмів участі місцевих громад у діяльності місцевої влади та контролю; відсутність у жителів територіальної громади навичок безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.

 

Проблемні питання адміністративно-територіального устрою

Наразі статистика свідчить, що від 1991 року спостерігається тенденція збільшення кількості адміністративно – територіальних одиниць з одночасним зменшенням кількості їхніх жителів. За період з 1991 по 2011 роки чисельність сільського населення зменшилась на 2,5 млн. осіб та скоротилась кількість сільських населених пунктів на 348 одиниць. Але кількість сільських рад збільшилась на 1067 одиниць.

Однією з багатьох причин, що зумовили проблеми у системі місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, є відсутність єдиного підходу до визначення територіальної основи сільських, селищних і міських територіальних громад. Це призвело до розміщення в межах одних адміністративно-територіальних одиниць інших: міст, сіл, селищ у складі інших міст, селищ. Це створює проблему розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, юрисдикція яких поширюється в одночас на ту саму територію (довідково: в адміністративних межах 60 міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення діють: 35 міських, 119 селищних та 46 сільських рад).

Невирішеною залишається проблема цільності території адміністративно-територіальних одиниць базового рівня. У багатьох випадках ця територія має дисперсний вигляд і не має єдиного замкнутого контуру (існування так званих анклавів).

Усе це призводить до компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування, органами влади Автономної Республіки Крим та органами державної влади, зокрема щодо права власності на землю, майно, податків тощо.

Всупереч нормам Конституції України існує ряд адміністративно-територіальних одиниць, зокрема таких як: сільська рада, селищна рада, міська рада та селище міського типу. Існують невиправдані диспропорції і на рівні районного поділу, що суттєво впливає на ефективність управління територіями.

Наступною проблемою у сфері адміністративно-територіального устрою є невизначеність процедури та застарілість критеріїв для формування районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.

Чисельність населення в межах груп адміністративно-територіальних одиниць коливається:

серед районів – від 6,2 тис. жителів у Поліському районі Київської області до 183 тис. жителів у Харківському районі Харківської області;

серед міст районного значення – від 1 тис. жителів м. Угнів Львівської області до 36,6 тис. у м. Вишневому Київської області;

серед селищ міського типу – від 43 жителів смт Войкове Донецької області до 21,5 тис. жителів у смт Піскове Харківської області.

В існуючій системі адміністративно-територіального устрою 93 міста мають населення менше 10 тис. жителів, разом з тим 47 селищ міського типу мають населення понад 10 тис. жителів.

Це породжує існування диспропорцій у рівнях бюджетної забезпеченості жителів цих адміністративно-територіальних одиниць, різної доступності до адміністративних, соціальних та інших видів послуг тощо.

Крім того, привертає увагу ще одна проблема – відсутність у багатьох випадках визначених у натурі меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших чинників, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів.

За даними Держкомзему, у 2010 років в Україні встановлено або змінено межі лише у 19 252 населених пунктах (більшість таких меж встановлено ще у минулому сторіччі), що становить 64,5% їх загальної кількості, у тому числі:

у 78 містах обласного значення, що становить лише 43% у цій групі адміністратипно-територіальних одиниць;

в 112 містах районного значення – 40%; у 552 селищах міського типу – або 62,3%; у 18 510 сільських населених пунктах – або 65%.

Проблемні питання місцевих державних адміністрацій

На регіональному та субрегіональному рівнях діють органи виконавчої влади, які виконують галузеві виконавчі та контрольно-наглядові функції.

Водночас органи місцевого самоврядування діють на трьох рівнях адміністративно територіальних одиниць: базовому, районному, регіональному. Вони повинні забезпечити соціально-економічний розвиток відповідної території.

Суміщення функцій держави та місцевого самоврядування в одному органі, тобто місцевій державній адміністрації, та функціонування неповноцінного самоврядування на районному та регіональному рівнях (що не має власних виконавчих органів) створює проблеми дублювання функцій,

наявності громіздкого управлінського апарату, значних видатків на його утримання, відволікання значного державного фінансового ресурсу на вирішення питань регіонального, місцевого значення, конкуренції та протистояння, змагання за наявні ресурси та контроль над ними, зниження рівня відповідальності.

Забезпечення проведення ефективної державної політики відповідно до поставленої мети та завдань вимагають передачі невластивих повноважень від місцевих державних адміністрацій до органів місцевого самоврядування на регіональний, районний та базовий рівні на основі принципу субсидіарності.

Невідкладне розв’язання накопичених проблем у сфері місцевого самоврядування та територіальної організації влади в комплексі з іншими сприятиме розбудові в Україні дієздатного місцевого самоврядування та ефективній територіальній організації влади.

 

2. Можливі варіанти розв’язання проблеми

Розв’язання проблем реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні може відбуватися за трьома варіантами:

перший – залишити ситуацію без змін;

другий – поступове вирішення проблемних питань місцевого самоврядування та територіальної організації влади за рахунок збільшення  частки трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів;

третій – створення необхідної законодавчої бази для:

– забезпечення повсюдності місцевого самоврядування, формування і  забезпечення діяльності територіальних громад, їхніх органів місцевого   самоврядування, головним завданням яких має стати створення повноцінного життєвого середовища та поліпшення забезпечення потреб людей, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг; поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій; більш ефективне використання бюджетних коштів та інших ресурсів;

– розширення повноважень місцевих рад та впровадження принципу субсидіарності шляхом передання із сфери компетенції органів виконавчої влади до відання місцевого самоврядування повноважень, які можуть бути ефективно реалізовані територіальними громадами та їхніми органами місцевого самоврядування;

– децентралізації функцій органів державної влади, гармонізації загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів (залишення за місцевими державними адміністраціями лише функцій виконавчої влади з питань, що не можуть бути передані органам місцевого самоврядування, та передача відповідним органам місцевого самоврядування функцій і повноважень організаційно-господарського характеру);

– удосконалення системи адміністративно-територіального устрою на принципах економічної самодостатності та доступності адміністративних (управлінських) і соціальних послуг споживачам цих послуг;

– створення ефективних механізмів забезпечення активної участі територіальних громад та органів місцевого самоврядування у формуванні та реалізації державної регіональної політики.

Таким чином, оптимальним є третій варіант.

Цей варіант визначає напрям реформи у бік європейських стандартів демократизації суспільства та розвитку місцевого самоврядування відповідно до положень Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Послідовність дій визначається на кожному етапі проведення реформи.

Організаційні заходи передбачаються планом заходів з реалізації Концепції, який буде поданий Кабінетові Міністрів України після схвалення Концепції.

Строки реалізації політичної пропозиції передбачаються до 2015 року.

Фінансово-економічне обґрунтування

Обсяг фінансування заходів, матеріально-технічних і трудових ресурсів, необхідних для реалізації Концепції, уточнюються щороку з урахуванням можливостей державного бюджету.

Ризики

– можливість виникнення нестабільної політичної ситуації у зв’язку із передвиборчою кампанією, що може завадити своєчасному прийняттю політичних рішень та необхідних змін до законодавчих актів;

– спротив або зволікання з боку окремих посадових осіб органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у процесі реалізації основних положень Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади;

– недостатнє фінансування заходів реформи.