Home Аналітика Загальний огляд стану місцевої демократії в Україні

Загальний огляд стану місцевої демократії в Україні

159
0

Демократична модель державного управління передбачає активну участь громадян та груп інтересів у процесі прийняття рішень. Це вимагає наявності відповідних правових механізмів та процедур, які, з одного боку, дозволяють громадянам здійснювати вплив на процес прийняття рішень, а з іншого — дають можливість швидко й ефективно ухвалювати ці рішення.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає територіальним громадам право брати участь у процесі прийняття рішень на місцевому рівні та висловлювати позицію громадян. Закон передбачає такі механізми участі, як місцевий референдум (стаття 7), загальні збори громадян за місцем проживання (стаття 8), місцеві ініціативи (стаття 9), громадські слухання (стаття 13), органи самоорганізації населення (стаття 14).

Однак закон не визначив порядку реалізації відповідних механізмів, передбачивши, що процедури проведення громадських слухань, загальних зборів або місцевої ініціативи будуть визначені в статутах територіальних громад або ж в окремих положеннях місцевих рад. Нажаль на сьогодні лише біля 20% територіальних громад мають статути. Це означає що більшість громадян Україні позбавлені правових процедур впливати на рішення органів місцевого самоврядування.

З іншого боку в тих містах, де ухвалені статути регламентують механізми громадської участі, вони відрегульовані не на користь громади й громадянина, а чиновника органу місцевого самоврядування. Відповідно, це унеможливлює реалізацію прав громадян на участь у вирішенні питань місцевого значення, налагодження діалогу між членами територіальної громади та органами місцевого самоврядування. У таких умовах ми отримуємо, з одного боку, неефективне управління, нелегітимні рішення, які не виконуються, загальне падіння довіри населення до основних інститутів державної влади, які розробляють та впроваджують відповідні рішення, а з іншого боку – загострення соціальних конфліктів та створення умов, коли єдиним інструментом діалогу для членів громади залишаються вуличні акції публічного протесту.

Ст. 38 Конституції України гарантує громадянам право на місцевий референдум. Але на сьогодні відсутнє регулювання процедури проведення місцевого референдуму на рівні закону, а отже громадяни не мають можливості реалізувати це право.

Результати дослідження.

З 26 міст які брали участь в дослідженні досі не існує статутів в містах Житомир і Севастополь. Зокрема, в місті Житомир, статут територіальної громади був затверджений рішенням сесії міської ради у 2009 році, однак не пройшов обов’язкову державну реєстрацію в органах Міністерства юстиції України, відповідно немає жодної юридичної сили. Статут територіальної громади, який би визначав порядок реалізації механізмів громадської участі в місті Севастополь досі не був розроблений.


 

Наявність правого регулювання інструментів місцевої демократії
 в містах обласних центрах

Місто

Місцева ініціатива

Загальні збори громадян

Громадські слухання

1. Вінниця Статут територіальної громади і Тимчасове положенням «Про порядок реалізації права на місцеву ініціативу у м. Вінниця» (Окреме рішення міської ради) Статут територіальної громади і Постанова Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні» Статут територіальної громади і Положення про громадські слухання в м. Вінниця (Окреме рішення міської ради)
2. Дніпропетровськ Статут територіальної громади Статут територіальної громади Статут територіальної громади
3. Донецьк Статут територіальної громади і Положення про місцеві ініціативи в м. Донецьку (Окреме рішення міської ради) Статут територіальної громади і Положення про загальні збори громадян в м. Донецьку (Окреме рішення міської ради) Статут територіальної громади і Положення про громадські слухання в м. Донецьк (Додаток до статуту)
4. Житомир Місто не має офіційно зареєстрованого статуту. Місто не має офіційно зареєстрованого статуту. Місто не має офіційно зареєстрованого статуту.
5. Ужгород Статут територіальної громади м. Ужгород не згадує місцеву ініціативу в переліку механізмів місцевої демократії Статут територіальної громади Статут територіальної громади
6. Запоріжжя Статут територіальної громади Статут територіальної громади Статут територіальної громади
7. Івано-Франківськ Статут територіальної громади Статут територіальної громади Статут територіальної громади
8. Київ Статут територіальної громади Статут територіальної громади Статут територіальної громади і Розпорядження голови КМДА Про проведення у м. Києві загальноміських

Громадських слухань9.КіровоградСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади10.ЛуцькСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади11.ЛуганськСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади12.ЛьвівСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади13.МиколаївСтатут територіальної громади і Регламент Миколаївської міської радиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади і Положення про громадські слухання в м. Миколаїв (Окреме рішення міської ради)14.ОдесаСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади15.ПолтаваСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади16.РівнеСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади17.СумиСтатут територіальної громади і Положення про порядок внесення місцевих ініціатив на розгляд Сумської міської ради (Окреме рішення міської ради)Статут територіальної громади і Положення про загальні збори громадян за місцем проживання (Окреме рішення міської ради)Статут територіальної громади і Положення про громадські слухання в м. Суми (Окреме рішення міської ради)18.ТернопільСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади19.ХарківСтатут територіальної громади і Положенням Про місцеві ініціативи в місті Харкові (Додаток до статуту)Статут територіальної громади і Положення Про загальні збори громадян за місцем проживання в місті Харкові (Додаток до статуту)Статут територіальної громади і Положення про громадські слухання (Додаток до статуту)20.ХерсонСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади21.ХмельницькийСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади і Постанова Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні»Статут територіальної громади22.ЧеркасиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади і Положення про проведення громадських слухань у м. Черкаси (Окреме рішення міської ради)23.ЧернівціСтатут територіальної громади  і Регламент Чернівецької міської радиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади і Положення про проведення громадських слухань у м. Чернівцях (Окреме рішення міської ради)24.ЧернігівСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади і Положення про проведення громадських слухань у м. Чернігові (Окреме рішення міської ради)25.СімферопольСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громадиСтатут територіальної громади26.СевастопольСтатут територіальної громади міста Севастополь відсутній. Окремого рішення, яким визначається порядок реалізації права на місцеву ініціативу Севастопольською міською радою не приймалосяСтатут територіальної громади міста Севастополь відсутній. Окремого рішення, яким визначається порядок реалізації права на загальні збори Севастопольською міською радою не приймалосяРішення Севастопольської міської ради від 17 березня 2009 року «Про затвердження Положення про громадські слухання у місті Севастополь»

Порядок реалізації місцевої ініціативи урегульовано у 23 обласних центрах України. Відсутнє регулювання в Житомирі, Севастополі та Ужгороді. Зокрема, статут територіальної громади міста Ужгород не згадує місцеву ініціативу в переліку механізмів участі членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні, Ужгородська міська рада також не ухвалила окремого положення. Окреме положення  про місцеву ініціативу мають тільки 4 міста: Вінниця, Донецьк, Суми Харків. Окремі норми щодо розгляду місцевої ініціативи містять регламенти Миколаївської та Чернівецької міських рад.

Нажаль більшість положень містять значні обмеження в реалізації права а місцеву ініціативу, наприклад завелика кількість членів ініціативної групи (Рівне – 1000 чол, Дніпропетровськ, Запоріжжя – 250 чол., Чернівці і Херсон – 500 чол.). Встановлені нереально великі вимоги по кількості необхідних підписів для внесення ініціативи а розгляд ради (Чернігів – 23,1 тис, підписів, Івано-Франківськ – 18,2 тис. підп., Кіровоград – 19,9 тис. підп. ). У більшості міст відсутні в Регламентах роботи міської ради, чіткі процедури розгляду місцевої ініціативи, що призводить до значної затримки і конфліктів.

Порядок проведення громадських слухань урегульовано у 25 обласних центрах України, відсутнє регулювання в Житомирі. Окремі положення про громадські слухання мають 9 обласних центрів: Вінниця, Суми, Донецьк, Харків, Миколаїв, Черкаси, Чернігів, Чернівці, Севастополь.  В м. Києві громадські слухання регулюються Статутом територіальної громади і Розпорядження голови Київської міської державної адміністрації «Про проведення у м. Києві загальноміських громадських слухань».

Узагальнюючи можна сказати, що процедури проведення слухань, майже у всіх випадках, є невиправдано складними, утруднюють реалізацію права на громадські слухання, наприклад встановлюють невиправдано велику кількість підписів для ініціювання слухань( Кіровоград – 3000 підписів, Івано-Франківськ – 9 тис. підп., Ужгород – 31,8 тис. Підп.). Окремі органи місцевого самоврядування, приймаючи ці акти, фактично, узурпувати право скликати громадські слухання, наприклад у Львові громадяни не мають права ініціювати громадські слухання. Також популярне обмеження проводити слухання менше ніж за 3 місяців до виборів, наприклад Чернігів.

Порядок реалізації загальних зборів громадян за місцем проживання урегульовано у 24 обласних центрах України, відсутнє регулювання в Житомирі і Севастополі. Окремі положеннях про загальні збори мають 3 обласні центри: Суми, Донецьк, Харків. Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні» керуються 2 обласні центри – Вінниця і Хмельницький.

На сьогоднішній день питання порядку проведення загальних зборів громадян за місцем проживання регулюється ст.8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та  Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року. Проте відповідно ст. 146 Конституції України питання організації місцевого самоврядування визначається законом. Зазначена постанова була прийнята Верховною Радою України до прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Конституції України, таким чином діє виключно у частині, що не суперечить Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У більшості міст України встановлюються норми від 10% до 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають на відповідній території, а ініціативні групи повинні включати від 7 до 50 членів. Таким чином, загальні збори мешканців міста Львів, в якому кількість виборців, відповідно до даних Державного реєстру виборців, станом на 31 липня 2013 року становить 602345, можуть бути скликані тільки за ініціативи не менше 60 тисяч громадян з правом голосу.

Відповідно до проведеного Українським незалежним центром політичних досліджень аналізу, деякі обласні центри України у питанні проведення громадських експертиз діяльності органів місцевого самоврядування (міської ради, міського голови, виконавчого комітету, виконавчих органів міської ради) керуються Постановою Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» від 5 листопада 2008 року № 976. Зокрема передбаченим Постановою порядком проведення громадських експертиз керуються міста Дніпропетровськ, Житомир, Київ та Кіровоград.

У місті Чернівці розпорядженням міського голови затверджено окремий Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності виконавчих органів Чернівецької міської ради. Порядок проведення громадської експертизи у місті Чернівці розроблений на основі Постанови Кабінету Міністрів України № 976, проте на відміну від Постанови, затверджений розпорядженням міського голови порядок є обов’язковим до виконання виконавчими органами міської ради.

Зокрема статути територіальних громад міст Луцьк, Дніпропетровськ, Запоріжжя, Одеса, Полтава, Рівне, Суми, Тернопіль, Херсон та Чернігів передбачають, що члени територіальної громади можуть брати участь у проведенні громадських експертиз проектів рішень органів місцевого самоврядування міста з питань, які мають суттєве значення для членів територіальної громади, визначають напрямки соціально-економічного та культурного розвитку міста.

У більшості обласних центрах України питання проведення консультацій з громадськістю жодним чином не врегульовано. Постанова Кабінету Міністрів України №996 є основним нормативно-правовим актом, який регулює механізм проведення консультацій з громадськістю в Україні. Проте закріплений Постановою порядок проведення консультацій є обов’язковим до виконання тільки органами виконавчої влади, а для органів місцевого самоврядування має рекомендаційний характер. Всього 6 міських рад, які у питанні проведення консультацій з громадськістю користуються порядком, затвердженим Постановою № 996 (Житомир, Івано-Франківськ,  Ужгород, Хмельницький, Черкаси, Сімферополь). Обовзкова для виконання Постанова №996 для Київської і Севастопольської міської державної адміністрації. У містах Донецьк та Кіровоград консультації з громадськістю визначено відповідно рішенням Донецької міської ради та розпорядженням Кіровоградського міського голови. У місті Одеса питання проведення консультації врегульовано статутом територіальної громади.

Відповідно до проведеного Українським незалежним центром політичних досліджень аналізу до основних форм правової регламентації діяльності органів самоорганізації населення належать:

– окремі розділи статутів територіальних громад;

– загальні положення про створення та діяльність органів самоорганізації населення;

– спеціальні рішення місцевих рад про делегування повноважень  і майнам ОСН-ам;

– програми розвитку органів самоорганізації населення у містах.

Відповідні Положення про порядок надання дозволу на створення органу самоорганізації населення, їх легалізації ухвалено у містах Житомир, Запоріжжя, Івано-Франківськ, Київ, Кіровоград, Львів, Миколаїв, Рівне, Суми, Ужгород, Хмельницький, Чернівці. У відповідних положеннях чи методичних рекомендаціях місцеві органи влади також розробили типові документи для ініціювання створення та легалізації органів самоорганізації населення, зокрема заява про реєстрацію, повідомлення про заснування, визначено інформацію, яку необхідно вносити до протоколу зборів (конференції) з питань створення ОСН. Крім цього, місцевими радами розроблено Типові положення про органи самоорганізації населення.

Питання діяльності органів самоорганізації населення, а не тільки створення та їх легалізації, регламентуються у Положеннях про органи самоорганізації населення у містах Київ, Одеса, Суми, Харкові, Луганськ та міста Львів. Нормативно-правові акти щодо делегування певних повноважень органів місцевого самоврядування ухвалено у містах Вінниця, Миколаїв та Одеса.

Місцевими радами обласних центрів України також ухвалюються спеціальні програми підтримки та розвитку органів самоорганізації населення. Відповідні програми були ухвалені міським радами у містах Вінниця, Київ, Луганськ, Миколаїв, Одеса, Черкаси, Сімферополью.

Аналіз наявних положень про громадські слухання, місцеву ініціативу та загальні збори громадян  дає змогу дійти висновку, що процедури реалізації цих прав громадян значно ускладнено, запроваджено значні дискримінаційні обмеження, що не відповідають нормам чинного законодавства. Фактично ці положення не лише обмежують, але й подекуди унеможливлюють право громадян на участь у процесі ухвалення рішень. Норми статутів і положень сформульовані в першу чергу для зручності органів місцевого самоврядування, а не громадян, існує значне обмеження суб’єктів ініціювання громадських слухань або місцевих ініціатив, не чітко прописано процедури врахування рішень слухань або розгляду місцевих ініціатив на засіданні місцевих рад, встановлюються занадто високі вимоги по кількості підписів мешканців на підтримку слухань.

Загальні висновки

Наявна правова база реалізації права членів територіальної громади на участь в ухваленні рішень місцевого значення потребує докорінного реформування. Перед місцевими радами стоїть нагальне завдання — запровадити чіткі правові механізми участі громади у процесі вирішення питань місцевого значення. До мінімального обов’язкового набору правових механізмів ми відносимо:

1) статут територіальної громади;

2) положення «Про місцеву ініціативу»;

3) положення «Про громадські слухання» (додаток до статуту);

3) положення «Про загальні збори громадян за місцем проживання» (додаток до статуту);

4) порядок консультацій із громадськістю;

5) порядок проведення громадської експертизи діяльності ОМС;

6) порядок делегування органам самоорганізації населення окремих повноважень відповідної місцевої ради, фінансів та майна.

Органи місцевого самоврядування в своїй діяльності мають керуватися і максимально запроваджувати міжнародні стандарти місцевої демократії, сформульовані в наступних документах:

1. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року (обов’язкова для реалізації в України відповідно до Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування»);

2. Додатковий протокол до Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо права участі громадян у діяльності органів місцевого самоврядування;

3. Рекомендація 19 (2001) Комітету Міністрів Ради Європи «Про участь громадян у громадському житті на місцевому рівні» (ухвалена 6 грудня 2001 року). Європейська конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року;

4. Європейська Хартія щодо участі молоді у громадському житті на місцевому та регіональному рівнях (ця Хартія не має статусу конвенції, була прийнята Конгресом місцевих та регіональних влад Ради Європи на 10-й пленарній сесії 21 травня 2003 року);

5. Європейська Стратегія інновацій та доброго врядування на місцевому рівні та її принципами (затверджена Комітетом Міністрів Ради Європи у 2008 році). Зазначена стратегія впроваджує діагностичний інструмент Ради Європи щодо участі громадян у суспільно-політичному житті на місцевому рівні (CLEAR). Він допомагає проаналізувати п’ять факторів, які лежать в основі процесів залучення громадян до суспільно-політичного життя на місцевому рівні, і містить практичні рекомендації щодо розробки на основі проведеного аналізу програм роботи з громадськістю.

Український незалежний центр політичних досліджень

http://www.ucipr.kiev.ua/publications/pochatok-reformi-mistcevoii-demokratiii

 

Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства

http://president.gov.ua/content/civil_society.html

http://civil-rada.in.ua/

мягкая кровля цены

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here