Home Аналітика Правові можливості для формування допоміжних рівнів та органів самоорганізації у країнах Європи:...

Правові можливості для формування допоміжних рівнів та органів самоорганізації у країнах Європи: досвід для України

11
0

Аналізуються інституційні форми, в яких існують допоміжні рівні самоврядування у європейських країнах, а також структури самоорганізації громадян на рівні локальних територіальних спільнот. Подається аналіз і узагальнення ситуації в Україні, є підставою для вироблення рекомендацій для модифікації вітчизняного законодавства.

ПРАВОВІ МОЖЛИВОСТІ ДЛЯ ФОРМУВАННЯ ДОПОМІЖНИХ РІВНІВ ТА ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ У КРАЇНАХ ЄВРОПИ: ДОСВІД ДЛЯ УКРАЇНИ

З теоретичної точки зору, поняття «територіальна громада» означає не лише адміністративно-територіальну одиницю, а й стійку систему соціальних зв’язків та відносин, що виникає між жителями конкретної території в зоні їх контактної взаємодії з метою реалізації спільних інтересів[1]. Як правило, кожне окреме поселення є локальною соціальною системою (локальною спільнотою; громадою). В ідеалі, кожна громада має мати власні органи самоврядування або, так звані, його допоміжні рівні, які би акумулювали інтереси, притаманні певній спільноті. Як форма участі населення у місцевому самоврядуванні, самоорганізація громадян має деякі особливості, зокрема: виникає на основі власної ініціативи громадян, характеризується різноманітністю рівнів (будинок, квартал, мікрорайон, інше), може брати деякі повноваження органів місцевого самоврядування. Фактично, самоорганізація є основою самоврядування, оскільки сприяє перетворенню громадянської активності у політико-управлінські рішення.

У країнах Західної Європи, Північної Америки та Австралії організаційними формами самоорганізації громадян є, насамперед, неурядові організації, які існують, здебільшого, у формі:

  • центрів розвитку місцевих співтовариств (англ. community centres);
  • сусідських співтовариств та трастів (англ. neighbourhood associations, trusts, condominiums), які є самоорганізованими, часто неформальними, однак сталими, цілеспрямованими сусідськими зв’язками і взаємовідносинами людей, які проживають на певній території.

Сусідські співтовариства мають право займатися будь-яким видом діяльності, що належить до благодійницьких, надаючи членам громади, об’єднаної за територіальною та соціальною ознакою, послуги у різнорідних сферах та вирішуючи питання місцевого значення. У більшості випадків, подібним структурам не потрібно навіть отримувати дозволи від органів місцевого самоврядування. Можна навести приклад Швеції, де є поширеною модель так званих «колективних будинків», жителі яких здійснюють спільну роботу щодо обслуговування будинку. У більшості випадків, популярною є практика підписання угод між громадянами та муніципальною кампанією, якій передаються функції щодо утримання та ремонту будинку.

У країнах з розвинутими традиціями місцевої демократії простежується тенденція зростання частки бюджетної підтримки структур самоорганізації громадян. Наприклад, у Великій Британії у 2010-х роках почала функціонувати урядова програма «Grassroots Grants», через яку надаються бюджетні кошти, спрямовані на підтримку організацій та ініціатив, які вирішують проблеми місцевих спільнот. Також до джерел фінансування органів самоорганізації належать державні та комунальні гранти і інші ресурси, що надаються для виконання державних та муніципальних контрактів. Поширення набуває практика, коли органи влади повністю делегують неурядовим організаціям вирішення певних соціальних проблем та фінансують їх діяльність.

Починаючи з 1990-х років, система реального місцевого самоврядування і самоорганізації громадян почала поширюватися і у країнах Центральної і Східної Європи. Щодо локального територіального устрою, то упродовж постсоціалістичних десятиліть відбулися пов’язані, хоча й подекуди, протилежні процеси: утворення нових територіальних громад на основі поділу існуючих у період соціалізму та об’єднання існуючих спільнот з малою кількістю жителів у більші. У першому випадку, громадяни переслідували мету зменшення дистанції до місцевих органів влади, у другому – підвищення ефективності надання громадських послуг у спільнотах з більшими ресурсами.

 Для врегулювання проблеми існування малих, а, отже, незабезпечених ресурсами громад, у різних країнах використовуються відмінні інструменти: у Росії – референдум для прийняття рішення про об’єднання двох і більше громад, у Польщі – стандарт, що територія локальної спільноти має мати достатній потенціал для надання громадських послуг і її межі можуть бути зміненими лише рішенням національного парламенту, у Болгарії – норма, що мінімальна кількість жителів має складати 6 тис. осіб, Естонії – 3,5 тис., Латвії – 5 тис., Угорщині – 3 тис. осіб. Окрім того, наприклад, у Естонії держава підписує контракт з амальгамованими місцевими спільнотами, надаючи їм пріоритетну бюджетну підтримку, зокрема, для реалізації великих інфраструктурних проектів[2]. У країнах, що досягли успіху щодо приєднання до європейської спільноти, для стимулювання консолідації використовувалися дотації з бюджету та різноманітних фондів, ініціатив Європейського Союзу, зокрема у формі підтримки спільних проектів[3].

Окрім того, у країнах Центральної і Східної Європи була інституалізована практика формування:

  • допоміжних органів самоврядування, які створюються у підпорядкованих територіальних одиницях єдиних територіальних громад (населених пунктах, сільських округах, районах);
  • органів територіального громадського самоврядування;
  • громадянських ініціатив, які вирішують локальні проблеми, пов’язані, в першу чергу, з захистом території від будівництва небажаних виробничих та інфраструктурних об’єктів, благоустроєм громад, дозвіллям населення, підвищенням інвестиційного іміджу спільнот, їх «відродженням», боротьбою із бідністю.

У законодавстві Чеської та Словацької Республік, Болгарії, Угорщини не передбачені окремі правові форми місцевої самоорганізації громадян. Однак, у частині постсоціалістичних країн створені правові умови для формування допоміжних рівнів управління у населених пунктах, що входять до складу більших територіальних громад, які, в свою чергу, є основою для функціонування єдиних органів місцевого самоврядування (Албанія, Грузія, Вірменія, Росія, Польща). Наприклад, в Албанії сільські громади поділяються на окремі села, де виконавчі функції здійснює старійшина, водночас, репрезентуючи інтереси жителів свого поселення в межах усієї територіальної спільноти[4]. Дещо подібна система діє у Франції та Великій Британії, де існують так звані «мерії кварталів».

Водночас, законодавство центральноєвропейських країн дозволяє також функціонування сусідських асоціацій та центрів місцевих співтовариств, які, як вже було зазначено, є популярними у західних країнах. Центри місцевих співтовариств створюються з метою задоволення потреб членів відповідних територіальних мікрогромад, використовуючи механізм благодійництва. Сусідські асоціації беруть участь у вирішенні питань захисту своєї території, організації дозвілля громадян, покращенні якості соціальних послуг, стану довкілля та інфраструктури. Усі згадані форми самоорганізації є механізмом компенсації бездіяльності органів місцевого самоврядування або ж альтернативою їх політико-управлінських рішень.

У Польщі правові засади функціонування місцевого самоврядування визначаються Конституцією РП, яка була схвалена 2 квітня 1997 року та Законом про територіальне самоврядування. Відповідно до основного законодавчого акту, жителі населених пунктів формують гміни як місцеві територіальні спільноти, а територіальне самоврядування бере участь у реалізації публічної влади та управління. Гміни отримали право на прийняття місцевих статутів, приписи яких повинні знаходитися в рамках законодавчого поля держави, однак можуть уточнювати їх[5]. Як правило, в статутах визначається структура місцевих органів влади, процедури їх функціонування та прийняття рішень.

Для ефективного виконання публічних завдань, гміни можуть створювати допоміжні одиниці управління – солецтва (у так званих сільських гмінах), селища (у гмінах змішаного міського і сільського характеру), райони (у містах). Потреба у функціонуванні цих ланок управління пояснюється переважаючим – великим – типом гмін: у середньому, навіть, сільська гміна у Польщі нараховує 7-8 тис. жителів, і складається, як правило, з 10-11 населених пунктів[6].

Солецтва є традиційною для Польщі формою самоуправління громадян. У їх середовищі основні рішення приймаються зборами, а функції виконавчого органу виконує солтис, якому допомагає солецька рада. У зборах солецтва мають право брати участь усі громадяни. Схожими до тих, що в солецтвах, є засади функціонування селищ і районів: представницьким органом є рада, кількість депутатів якої має відповідати кількості депутатів ради гміни, однак не перевищувати 21 особу. Виконавчим органом є голова селища (району).

Статут солецтва схвалюється радою гміни, і у цьому документі визначаються питання його організації, ліквідації та сфера діяльності відповідного допоміжного органу. Обов’язковим елементом створення допоміжних одиниць є думка жителів певної території, зокрема вони можуть пропонувати створення допоміжної одиниці, або ж висловлювати свою позицію щодо подібної ініціативи органу місцевого самоврядування. Так, наприклад, у м. Краків із 750 тис. населенням, за рішенням ради міста було створено 18 допоміжних дільниць

Можна виділити такі характеристики допоміжних одиниць самоуправління у Польщі:

1) необов’язковість їх утворення (лише на основі рішення місцевої ради);

2) відсутність власної компетенції;

3) відсутність статусу юридичної особи;

4) нестача власних доходів, однак можливість реалізації завдань в межах місцевого бюджету на основі передачі ресурсів від місцевих рад.

Діяльність солецтв, селищ та районів у Польщі упродовж останніх років характеризувалася позитивними результатами, зокрема щодо утримання об’єктів культурної та комунальної інфраструктури. Для забезпечення діяльності допоміжних органів самоуправління використовується практика самообкладання податками та інвестування коштів місцевого бюджету.

Зауважимо, що практика безпосереднього обрання населення одноосібних органів територіального самоврядування є поширеною у багатьох країнах Європи: у Болгарії (кмет), Білорусі (одноосібні органи територіального громадського самоврядування).

Зауважимо, що оскільки допоміжні органи не є юридичними особами, їх керівники проводять діяльність самостійно на підставі доручення, виданого правлінням гміни. Допоміжна одиниця управляє і користується комунальним майном та розпоряджається доходами з цього джерела в межах, встановлених статутом. Статут також визначає перелік питань щодо вирішення яких допоміжна одиниця може використовувати належне їй майно. Порядок залучення інвестиційних коштів та механізми інвестування визначаються радою гміни.

У Російській Федерації (РФ) у першому базовому законі про місцеве самоврядування, що був прийнятий у 1995 році, відсутнім був термін «територіальний колектив» чи «місцева спільнота», який використовується у законодавстві центральноєвропейських сусідів. Дозволялися різні назви органів самоврядування, зокрема представницьких, відповідно до традицій територій, де вони створювалися. Окрім того, громадам було надано право самостійно визначати структуру місцевої влади, інституціоналізуючи її в статуті утворення. Фактично, була запропонована можливість формування п’яти організаційних типів самоврядування, а саме: 1) представницький орган і обраний населенням голова місцевої адміністрації (мер); 2) представницький орган та обраний його складом мер; 3) представницький орган, який очолюється одним з депутатів, і призначає голову місцевої адміністрації; 4) представницький орган виконує виконавчі функції, а його голова є, одночасно, головою адміністрації; 5) функціонування місцевої асамблеї (рос. «сход(ки)»), що співіснує з головою уряду (притаманна для малих сільських поселень)

У новому законі про місцеве самоврядування 2003 року було змінено принципи територіальної організації самоврядування, а також закріплення повноважень за конкретним рівнем громад шляхом їх диверсифікації. Встановлювалися декілька їх типів – сільське або міське поселення, муніципальний район, міський округ, внутрішньоміська територія міста федерального значення[7]. Закон 2003 року передбачив декілька моделей організації самоврядування, а саме: 1) модель «мер – рада», заснована на загальних виборах представницьких органів та мерів; 2) модель «сіті?менеджера», коли депутати призначали, за участі регіональної адміністрації, голову виконавчої влади; 3) змішана модель, за якої обраний мер виконує представницькі функції, а сіті-менеджер – повноваження голови виконавчої влади.

Законодавство Росії передбачає, що у громадах з малою чисельністю населення (в середньому 100-1200 виборців), функції місцевого самоврядування виконують сходи громадян. Станом на 1 січня 2009 року з 24 067 місцевих представницьких органів обраними були 98,8 %, тобто відсоток застосування альтернативних форм врядування був обмежений: сходи громадян діяли лише у 0,3 % сільських поселень. Найбільшого поширення такий тип врядування отримав у Республіці Саха, Красноярському, Хабаровському краях, тобто у регіонах Сибіру та Далекого Сходу. Представницькі органи 98 муніципальних районів формувалися шляхом делегування голів і депутатів поселень.

У РФ додатковим, у порівнянні з набором, прийнятим у більшості центральноєвропейських суспільств, інструментом безпосередньої демократії є територіальне громадське самоуправління (ТГС). ТГС визначається як самоорганізація громадян за місцем їх проживання на частині території поселення для самостійного і під свою відповідальність здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення. Законом 2003 року було визначено, що порядок здійснення самоуправління може визначатися лише статутом громади та іншими місцевими нормативними актами. При тому кордони території, на якій здійснюється самоуправління, визначаються представницьким органом спільноти за пропозицією населення. Громадське самоуправління може здійснюватися в наступних межах: під’їзд будинку; багатоповерховий будинок; група будинків; мікрорайон; сільський населений пункт, який не є поселенням; інші території[8]. ТГС може здійснюватися безпосередньо через збори та конференції громадян, а також через створення спеціальних органів. Органи ТГС обираються на зборах або конференціях громадян, які мешкають на відповідній території. ТГС вважається створеним з моменту реєстрації статуту ТГС органом місцевого самоврядування. Органи можуть бути юридичною особою та підлягають державній реєстрації в організаційно-правовій формі некомерційної організації. Можливими є такі форми територіальної самоорганізації населення як: товариства власників житла; будівельні кооперативи; деякі громадські організації та деякі органи громадської самодіяльності.

Оскільки створення ТГС є необов’язковим і ініціатива щодо їх створення, як правило, належить пересічним громадянам, то ці структури є поширені по території Росії дуже нерівномірно. Станом на 2004 рік ТГС функціонувало приблизно у 60 % муніципальних утворень, в тому числі у 96 % великих міст. Однак, вже через два роки – на початку 2006 року – відбулося суттєве скорочення його географічної сфери: цей інститут продовжував діяти лише в 46 % міст. Така радикальна зміна пояснюється незавершеністю процесу перереєстрації органів самоуправління, відповідно до нового законодавства про місцеве самоврядування, і нестачею фінансових ресурсів. Як правило, самоуправління діяло на рівні мікрорайону (44 % громад), вулиці, двору чи будинку (24 % громад)[9].

Основою створення ТГС є проведення установчих зборів жителів певної територіальної одиниці для виборів ними своїх представників. Потрібно відмітити, що спорідненими до структур ТГС є товариства власників житла, які почали активно створюватися з 2005 році, коли була прийнята відповідна правова база.

Органи ТКС мають право здійснювати економічну діяльність, спрямовану на вирішення проблем територіальної громади, як за рахунок коштів громадян, так і на підставі договору з органами місцевого самоврядування із залученням бюджетних коштів. Ці структури для досягнення статутних цілей мають право здійснювати підприємницьку діяльність і створювати господарські товариства й інші господарські організації.

Практика функціонування ТГС є також поширеною у Білорусі, де такі структури є підзвітні місцевому зібранню, що його заснувало або обрало, та відповідній місцевій раді як легітимному органу самоврядування. При цьому, на відповідній частині адміністративно-територіальної одиниці може бути створений тільки один орган ТГС. Серед форм органів ТГС зазначаються одноосібні та колегіальні. Колегіальний орган ТГС може функціонувати без створення юридичної особи або як юридична особа.

Одноосібний орган ТГС (староста, старійшина та інші) створюється і діє відповідно до положення, затвердженого відповідною радою на підставі примірного положення, затвердженого обласною радою. Облік одноосібних органів ТГС здійснюється відповідними виконавчими та розпорядчими органами первісного рівня. Існування одноосібних органів самоорганізації є притаманним і для інших країн світу (на зборах жителів відкритим голосуванням, як вже було зазначено, в Польщі обирається солтис, в Болгарії – кмет, в Індонезії та Таїланді – староста села та міського кварталу).

В Україні самоорганізація громадян існує у правовій формі органів самоорганізації населення (ОСН), які відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» є самостійним елементом системи органів місцевого самоврядування. Ст. 140 Конституції України надає право сільським, селищним, міським радам створювати ці структури й наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів і майна. Закон «Про органи самоорганізації», який був прийнятий 11 липня 2001 року, визначає перелік ОСН – будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети, – які можуть мати власні і делеговані повноваження[10].

Як правило, окремим пунктом завдання та повноваження ОСН прописуються в статутах територіальних громад міст України. У деяких громадах приймаються програми підтримки ОСН, включно організації конкурсів проектів, ініціатив серед окремих локальних структур. У Києві, наприклад, існує близько 110 ОСН, в Одесі – 50 одиниць; окрім того, у столиці діє міська програми підтримки цих утворень на 2012-2016 роки. Окрім того, самоорганізація громад підтримується в рамках міжнародних проектів, зокрема тих, що фінансуються ЄС.

Однак система функціонування ОСН в Україні має ряд недоліків, завдяки яким ці структури не набули повсюдного поширення і не є ефективними. Мова йде про:

  • ускладнену процедуру створення ОСН, їх юридичної легалізації, невизначеність органу, який надає дозвіл на створення цих структур у випадку поділу міст на райони та співіснування міських та районних у містах рад;
  • заплутаність та складність процедури вибору керівних органів ОСН;
  • водночас, відсутність обов’язковості рішень ОСН для членів спільноти, яку вони представляють, ймовірність конфліктів між різними структурами, які претендуватимуть на представлення інтересів громадян. У випадку реєстрації значної кількості ОСН органи місцевого самоврядування не матимуть можливість ефективно співпрацювати з ними та враховувати пропозиції та звернення громадян;
  • відсутність механізму реалізації норми про можливість делегування органами самоврядування своїх повноважень ОСН;
  • недоліки норм щодо фінансування цих органів. Законодавство дозволяє фінансування з міського бюджету, добровільні внески та інші не заборонені законом джерела. Однак, на практиці, фактично, використовується лише фінансування з місцевого бюджету і то лише в дуже обмеженій формі;
  • нечіткість взаємопідпорядкованості і взаємозалежності ОСН різних територіальних рівнів.

У липні 2012 року було започатковано обговорення проекту нового Закону «Про органи самоорганізації населення», в якому пропонується зміцнити позиції ОСН у системі місцевого самоврядування та розширити їх повноваження. У контексті цієї діяльності, є можливим висловити пропозиції щодо формування допоміжних рівнів та структур самоорганізації громадян. Серед них:

  • спрощення порядку та уніфікація процедури реєстрації ОСН, зокрема, набуття усіма такими структурами статусу юридичних осіб, однак обмеження їх діяльності певною територією;
  • розробка порядку затвердження статутів ОСН, які повинні розширювати їх повноваження у системі місцевого самоврядування;
  • закріплення за представницькими органами місцевого самоврядування, міськими головами права здійснювати в межах законодавства перерозподіл повноважень між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування та ОСН;
  • розширення повноважень ОСН з контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування;
  • визначення переліку питань, рішення з приводу яких легітимні органи самоврядування не можуть приймати без консультації з органами територіальної громадської самоорганізації (самоуправління) населення;
  • передбачення правової можливості для того, щоб структури самоорганізації громадян здійснювали господарську діяльність, зокрема створювали підприємства, організації, установи, які би забезпечували економічні та соціально-культурні потреби людей. У склад ресурсів та майна цих структур можуть входити кошти місцевого бюджету, які надаються місцевим самоврядуванням для здійснення повноважень ОСН, передане майно органів місцевого самоврядування, позабюджетні кошти;
  • запровадження норми про делегування ОСН, іншим неурядовим організаціям повноважень щодо вирішення певних місцевих проблем, укладення контрактів з цими структурами, водночас, передбачення пільгового режиму оподаткування, передачі фінансових та матеріальних ресурсів ОСН;
  • запровадження правової норми про можливість одноосібної форми допоміжного рівня управління (на взірець солтиса, старости, кмета). Зокрема, це є актуальним для сільських населених пунктів, в яких немає власних органів місцевого самоврядування.

Регіональний філіал у м. Ужгороді

(М.О. Лендьел)


[1] Кучабський О. Локальний рівень адміністративно-територіального устрою України: перспективи реорганізації / О. Кучабський // Демократичне врядування: науковий вісник. – 2009. – Випуск 3.

[2] Municipalities Consolidation in Armenia: Preliminary Study, Yerevan 2008 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http: //www.logincee.org/file/16045/library– Назва з екрану.

[3] Лендьел М. Визначення оптимального розміру муніципалітетів у постсоціалістичних країнах Центрально-Східної Європи: роль європейських норм місцевого самоврядування / Мирослава Лендьел // Вісник Наукового інформаційно-аналітичного центру НАТО Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника. – Івано-Франківськ : «Гостинець», 2008. – Вип. перший (спеціальний випуск) ; заг. ред. О. Білоуса. – С. 96–104.

[4] Hoxha A. Local Government in Albania / Artan Hoxha // Stabilization of Local Governments ; ed. E. Kandeva. – Budapest: OSI/LGI, 2000. – P. 41– 88.

[5] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. og?oszono w Dz.U. 1997, NR 78 poz. 483

zm. Dz.U. 2001 nr 28 poz. 319 26.03.2001

zm. Dz.U. 2006 nr 200 poz. 1471 07.11.2006

zm. Dz.U. 2009 nr 114 poz. 946 21.10.2009 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm.

[6] Herbst M. Economies and Diseconomies of Scale in Polish Local Governments / M. Herbst, P. Swianiewicz // Size of Local Government, Local Democracy and Efficiency in Delivery of Local Services – International Context and Theoretical Framework ; ed. P. Swianiewicz. – Budapest : OSI, 2002. – P. 169–222.

[7] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kodeks.ru/noframe/com-pus-FullLegRF?d&nd=9004937&prevDoc=901700028.

[8] Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?Regnom=5062.

[9] Пузанов А. Отчуждение местной власти / A. Пузанов, Л. Рагозина // Pro et Contra. – 2007. – № 1 (35). – C. 72-84.

[10] Закон України «Про органи самоорганізації населення» № 2625-14 від 11 липня 2001 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2625-14.

http://www.niss.gov.ua/articles/952/

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here